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城市治理与政策研究43.空间政策对郊区化的影响研究——以南京市为例PDF文本
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空间政策对郊区化的影响研究一一以南京市为例刘力，徐逸伦摘要：中国大城市的郊区化是资本和权利共同作用下的“空间置换”，空间政策在中国大城市郊区化过程中扮演着重要角色。本文从政治经济学角度，分别从政策构空间和空间强化政策两个角度阐述了郊区化过程中公共政策如何在资本引导下通过因果循环影响机制推进郊区经济社会的发展。随后，笔者分析2005年一2014年间南京郊区化过程中的空间政策变化和近郊各区的社会经济发展状态变化，认为南京市的郊区化进程基本符合上述机制过程。同时指出南京市郊区化与空间政策的相互强化和影响的过程中出现了实践中空间和政策不匹配，路径依赖下的后续动力不足，空间分割管理复杂化等问题。最后提出，自下而上堀起的社会力量和基层政府的“自强运动”将是解决上述问题的关健。关健词：空间政策，郊区化，南京1核心概念辨析J.NE1.1空间政策人类对空间的认知不断在变化，根据爱德华·索亚的“第三空间”理论和亨利·勒菲弗的“空间生产”理论，空间可以分为三个层次。第一层次，物理空间，即被客观存在的空间的物质形态：第二层次，精神空间，即存在于人类认知形式中的想象的空间：第三层次，社会空间，由物质形态空间和认知空间融合而成，是一个消费和生活的空间，是参与到社会生产中的空间。本文所谈论的空间是以空间物质形态容纳社会经济活动的社会空间。政策即是公共政策，是立在法律基础上的具有相当权威性的政府有目的活动过程。公共政策是为特定主体制定和实施的，具有特定价值取向和特定目标，为解决社会问题和调整相关利益而采取的具有权威性的政治行动。空间政策是指以调控空间物质形态为媒介，对社会利益进行分配的公共政策。1.2郊区化对于郊区化的研究率先由在欧美等发达国家开始并引入中国，但是中国的郊区化与欧美理筑素前阀Z.ZC.ET
发达国家发生的郊区化在背景、动因、机制和影响都存在较大差异。为了避免因对郊区化的理解不同而在讨论上产生歧义，笔者首先对本文所讨论的“郊区化”进行明晰。西方国家发生的郊区化是在城市化后期由于人和产业的过度集中导致中心城区负外部性过高（环境恶化、交通拥挤)，产生了“集聚不经济”现象，促使人就业向外围离心扩散，总是伴随着旧城中心的衰退。而中国大城市郊区化是在城市化快速发展阶段，在增长型政府和资本运转共同推动下的一种“空间置换”，是以郊区为空间主体的另一种“城市化”，并没有带来旧城中心明显的衰退现象。本文讨论的正是基于中国大城市的这种“郊区化”。2权利和资本推动下的郊区化空间政策2.1相关研究目前学术界对空间政策如何影响城市发展的研究基本上是从政治经济学出发。大卫哈维从资本循环角度出发，认为城市化的过程实际就是资本的城市化过程，工业化过程中生产资料的购买和垫付是资本的第一次循环，对成环境的投资是资本的第二次循环，社会福利和成环境的更新是资本的第二次循环，为了解决资本循环过程中的“过度积累”问题，必须不断寻找新的投资空间，这是城市扩张的决定性因素山。丁煌和定明捷运用交易成本理论分析公共政策制定和执行中的成本问题，认为空间的实质是空间利益关系，空间的形式是空间物质形态，空间政策作为对空间利益所进行的权威性分配，其过程就是各级政府、企业、市民、非营利机构等参与者围绕自身利益得失展开的博弈，政策对的实质是各方的利益分配2。许剑峰认为政策和空间之间存在一种循环影响机制，政策是支配空间发展的决定性因素，空间是公共政策制定、实施过程的物质反映，空间是经过一系列相应的空间政策造起来的，同时也是政策制定和执行的媒介，被政策构起来的空间，不是一成不变的，在空间被构起来后，又通过空间生产的方式，参与到社会政治生活中，空间和政策可以通过规划协同3。2.2郊区化过程中的空间政策的影响机制2.2.1空间政策构郊区空间郊区化或者说郊区空间是资本循环过程中的受政策引导形成的。城市中心区作为人、興Z.Z沁.NE]
资金、技术、文化高度集聚的场所，它与周围地区存在着“势位差”，由于“集聚不经济效应”促使中心区的某些功能向周边区域梯度扩散。在实际情况中，这种集聚扩散效应分为两种形式，一种是以中心城市为中心均质向周边区域扩散的非导向性资本流动，如城市知名度的提高，整体土地价值的提升等：第二种是具有固定方向甚至固定位置的导向性资本流动，如大型基础设施设、新开发区的成立等。资本向某个区域流动的强度取决于该区域能够为资本带来的最大收益，而这种潜在收益的大小则由该区域的自然资源、基础设施、人才、技术积累、经济机制及社会文化等因素相互累积叠加后所形成的区域整体能量决定。在中国现行的市区两级体制、集权和分权共进的制度安排下，郊区的基础设施、人才、技术积累、经济机制等要素在很大程度上是依靠市级政府的导向性投资来获取，市级政府的公共政策在很大程度上决定资本流动和集中的方向甚至位置，资本会倾向于向有政策优势的空间集中。市级政府通过公共政策的资本导向效应将权力与资源配置的优先地位赋予近郊区，为资本的扩张寻找新空间，实现其增长主义目标。同时通过集聚扩散效应将中心城区过度积累的资本以人力流、资金流、信息流的方式不断回馈给郊区的市辖区来促进其发展，达成城市整体效益增长和郊区经济社会发展目标，由此完成资本的二次循环。在郊区化过程中，资本2藏绸餐两沙E丁在激烈的市场竞争环境和中央-地方集权分权制度安排的共同作用下，地方政府与企业形成以增长为目标的“增长联盟”，这种由资本-权利联结而成的利益共同体在与薄弱的社会力量进行空间政策决策的博弈过程中具有绝对的优势。在地方政府充当了监督者和实施者双重身份的制度安排下，在财权事权不匹配和GDP增幅政绩考核的倒逼机制下，企业化政府为保证政治效益最大化，会以“决策追随资本”为出发点制定与空间利益相关的各项公共政策。处在郊区化进程中的近郊区基础设施较为完善，又因其生态环境良好、土地成本较低、投资回报率高，对人和资本的吸引力超过老城中心区和远郊区，同时在上一轮政策对资本吸引的持续影响下，郊区的集聚效应进一步显现。政府在制定空间政策时出于利益最大化和政策的连续性考虑不可避免地会优先发展这类有物质空间基础的近郊区地域。于是郊区化的空间生产与空间政策相互强化效用会不断地循环累积，直到近郊区出现集聚不经济或者出现收益更大的空间地域。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3南京郊区化过程中的空间政策及其影响3.1南京郊区化进程概述3.1.1南京郊区化空间主体划分本次研究目的是对南京郊区化过程中的空间政策进行影响分析和对比，因此必须对郊区化发生的空间地域进行界定，参考南京市行政区划和各区域社会、经济、自然三个方面的相互作用关系，将属于老城范围、已经基本完成城市化的玄武、鼓楼、秦淮、邺四个区划分为中心城区：将与中心老城紧密相连的旧郊县区（栖霞、雨花台、江宁、六合、浦五个市辖区)划为近郊区：将与主城区距离较远的溧水和高淳两县划分为远郊区。本次研究的主要空间范围即郊区化空间主体为“近郊区”。3.1.2南京郊区化进程根据《南京统计年鉴》对南京市2005年到2014年各区县地区生产总值和常住人的统计，中心城区的地区生产总值占南京地区生产总值的比例逐年下降，而相应的近郊区和远郊区的地区生产总值占比则逐年上升，其中尤其以近郊区的GDP占比增长幅度最大，从2005年的4.19%是商20的58%J.NE人向近郊区集中的趋势更加明显，从表1可以看出，中心城区人占南京总人的比例从2005年的44%缓慢上升到2009年的44.72%，此后则逐年下降，到2014年为41.90%，同时远郊区的人占比也逐年下降从2004年11.62%下降到10.25%，与之形成鲜明对比的是近郊区的人占比从44.39%上升到47.86%。2005200620072008200920102011201220132014中心城区GDP占比近郊区GDP占比远郊区GDP占比图1近10年南京各圈层GDP占比变化興尚理躓素衬网Z.ZC.ET
表1近10年南京各圈层人占比变化表年份中心城区人占比近郊区人占比远郊区人占比200544.00%44.39%11.62%200644.48%44.11%11.41%200744.70%44.11%11.18%200844.75%44.24%11.01%200944.72%44.29%10.99%201041.95%47.57%10.48%201141.97%47.69%10.34%201241.97%47.76%10.26%201341.94%47.80%10.26%201441.90%47.86%10.25%资料来源：《南京市统计年鉴》上述数据表明，南京的发展重心逐渐由中心城区向近郊区转移，人、资本等生产要素向近郊区集中，近郊区在城市中的重要性逐渐提高，成为组织都市区的重要组成单元。3.2南京郊区化过程中的空间政策空间政策具有层次梯度性，从国家到区域再到地方，随着其目标空间层次逐渐深化，在内容和可操作性面都会有较大别，在中国下级政府提出的空间政策往往是对上级政府的细化和落实，结合资料可获得性，笔者选取具有长期性和全局性的南京市级层面的总政策代表整个南京市的空间政策。近十年南京市空间政策可以分为前后两个阶段，第一阶段是在《南京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《南京市总体规划(2007一2020)》中提出了“一主（中心城)三辅（三个新市区）”空间拓展结构。第二阶段为《南京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的十大功能板块。第一阶段，2005一一2010年，在《南京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《南京总体规划(2007一2020)》中提出，对南京的郊区的城市空间政策可以概括为：“南北联动，跨江发展，一城三区”（如图2）。其中“一城”指河西新城，“三区”指仙林新市区（栖霞）、东山新市区（江宁）、江北新市区（浦和六合）。其空间布局思路基本是以发展近郊区的产业新城和大型基础设施设为主，以奥体中心为核心的河西新城、以南京南站为核心的南部新城、沿江跨江发展的主要空间载体江北新区为代表的产业新城都是在这一阶段开始启动。实际上这一时间段正是南京郊区化发展最迅速的阶段。该阶段空间政策的特点是，在空间上以近郊区为主，规模较大而且涉及空间范围广，经常跨越多个市辖区，如浦興尚理筑素前阀Z..ET
新城规划总面积约93平方公里，南部新城规划总面积164平方公里，横跨雨花台、江宁、秦淮三个市辖区。图2“十一五”期间南京空间拓展示意图图3“十二五”规划提出的南京十大战略板块第二阶段，2010一一现在，在《南京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出设十大战略板块的构想（详情见图3和表2）。实际上南京十大战略板块并不是在“十二五”期间才开始提出和设，也是在“一城三区”的基础上随着南京市社会经济发展在规划实践中逐步完善的。其空间布局思路主要是以老城区的旧村、旧城、旧工业区拆迁改造和新城的空间质量提高为主，包括四大保障房片区设、下关滨江开发改造、麒麟科技创新园设、城南弱史片区设造、燕子硬区整治江，心洲生态科技岛设等。这阶段的特征是在空间上同时覆盖近郊区和中心老城，近郊区的空间政策以公共设施完善和空间环境优化为主，中心老城的空间政策主要是更新改造类项目。政策重心逐渐由大规模的新城设向规模较小的更新改造类型转变。表2南京十大战略板块汇总表序号功能板块名称设重点空间分布设金融集聚区、高端服务业集聚区、文化体育中心1河西新城邺区和滨江宜居城区设功能齐全、环境优良、交通便捷、综合服务功能2南部新城江宁区、雨花台区、秦淮区辐射全市的都市新中心和文化休闲、绿色宜居新城3浦新城设有科技、生态、滨江、宜居特色的新城浦区4献解科技创新园设国际化科技研发同区和国际化生活社区秦淮区、江宁区、玄武区、柄霞区城南历史文化街区设历史文化街区和旅游景区秦淮区6下关滨江改造设成为高端商贸、商务服务集聚发展的滨江新区鼓楼区（原下关区）江心洲生态科技岛设智慧生态岛邺区8燕子片区整治设滨江新城区柄霞区设岱山、丁家庄、花岗、上坊等占地10平方公里的保障性住房设雨花台区、栖霞区、江宁区四大保障房组团明外郭秦淮新河百成18个节点公园，形成15平方公里的绿色生态屏10多个区里风光带障，打造环绕于南京主城外围的百里风光带资料来源：《南京市国民经济和社会发展第十二个五年规划钢要》理筑素前阀Z.ZC.ET
3.3空间政策影响下的南京郊区化发展在上述空间政策的影响下，近郊五区虽然同时处于郊区化进程中和空间范围内，但是在经济社会和空间上出现差异化并表现出各自的特征。笔者根据南京统计年鉴中的数据，以各区地区生产总值和人占南京的比重的变化为标准，对比近郊五区的发展态势。表3南京近郊五区地区生产总值和人占比变化雨花台区栖霞区浦区江宁区六合区地区生地区生地区生地区生人地区生产年份产总值产总值人占产总值人占产总值人占南人占占南总值占南占南京占南京南京比占南京南京比占南京京比南京比京比京比比比比比20054.61%4.26%5.84%6.65%7.94%8.10%14.36%12.60%9.22%12.77%20064.63%4.41%5.82%6.66%6.97%7.93%14.62%12.71%9.43%12.39%20074.74%4.51%6.00%6.72%7.25%7.92%15.19%12.84%9.42%12.13%20084.72%4.68%12.62%6.80%8.12%7.90%15.56%12.91%10.72%11.96%20094.67%4.69%11.99%6.81%8.09%7.90%16.24%12.92%10.92%11.97%20104.58%4.89%11.94%8.05%8.65%8.87%16.64%14.31%11.15%11.44%20114.57%5.04%11.85%8.09%8.39%8.85%17.12%14.37%11.39%11.35%20124.38%5.06%11.62%8.12%8.48%8.88%17.21%14.37%11.44%11.33%20134.41%5.08%1任.10%811%8.51%8.90%17.60%14.39%130%11.31%20145.14%5.11%10.90%8.13%8.97%8.93%19.82%14.40%10.02%11.29%数据来源：《南京市统计年鉴》根据表3和表4的数据统计，在第一轮空间政策“南北联动，跨江发展，一城三区”以产业新城和大型基础设为特征的空间政策影响下，近郊五区的GDP占比基本上保持稳步上升，但是在该阶段末尾即2008、2009两年，雨花台、栖覆、浦都出现占比下滑，这表明近郊区对资本的集聚力己经开始下降，这和第二阶段空间政策由郊区产业新城设向中心老城更新类项目倾斜的转变相符，证明了空间生产可以通过资本的导向影响空间政策的形成：而在第二阶段的空间政策影响下，2010年--2014年，除江宁区地区生产总值占比直保持上升趋势外，其他四区生产总值占比均出现持续性的下滑，说明空间政策凭借其对资本存在强大的引导作用影响了郊区化进程。在人占比方面，雨花、栖霞、江宁、一直表现为持续上升趋势，浦六合位于长江以北的近郊区占南京总人的比重却在下降，说明空间政策对资本的引导作用大于对人集聚和迁移的影响力，因此会出现人和资本分离集中的趋势。興素衬网Z.ZC.ET
3.4小结综上所述，在南京市郊区化过程中，近郊五区的经济社会发展态势基本符合南京在不同阶段制定的空间政策。首先，在南京力推郊区产业新城设模式的空间政策时，近郊五区的空间急剧扩张，反映在数据上就是地区生产总值和人占南京的比例均在稳步上升。其次，当第二阶段空间政策开始兼顾中心老城和近郊区的协调同步发展时，近郊五区的社会经济发展态势缓渐，反映在数据上是近郊各区的地区生产总值占比出现不同程度的下降。由此可以看出，在南京郊区化过程与空间政策之间明显存在着因果循环影响效应。4南京郊区化空间政策存在的问题4.1实践中空间与政策不匹配在政策实践过程中因为空间和政策的冲突从而削弱了政策的实施效用是普遍存在的问题，以南京近郊区中的浦区和六合区为例，南京市在全市空间战略中多次强调“跨江发展”，修跨江大桥并成立江北新区管委会等部门积极推动浦新城，江北新区的设，试图复制河西新城的成功案例，在政策投入上不可谓不大。但是从近十年数据显示，浦区和六合区在南京市各功能板块中的地位只是略有提升并没有像河西新城出现爆发式的提升。利益是空间和政策冲突的决定性因素，笔者认为，在江宁、栖霞、邺等地处长江以南的市辖区对资本还存在较大吸引力、空间潜力仍然有待挖掘的情况下，空间政策向江北转移与资本的利益最大化倾向存在错位，因此出现了政策与空间的不匹配。4.2路径依赖下的郊区化后续动力不足中国经济新常态意味着中国城市化己经脱离快速增长阶段，利用低劳动力和低土地成本吸引资本的路径已经证明是不可持续的，南京接下来将面对的是再城市化高成本、产业关联度低、空间分割、环境破坏、公共服务有待完善等问题。政府土地财政在推动首轮郊区化发展的同时已经拙荆见肘，在中央对地方土地管控日趋严格和土地资源紧缺的双重倒逼机制下，南京市政府几乎不可能一次性获得大量的启动资金推动基础设施的设。在已经对低成本产生路径依赖的情况下，如果不能满足资本对效益最大化的诉求寻求新的郊区化动力，郊区化进程难以为继，实际上南京市空间政策逐渐转向老城中心和更新类项目，已经表明在失興尚理筑素前网ZC.NE1
去低成本优势后，资本将转向经济效益更高的老城中心，南京郊区化后续动力明显不足。4.3物质空间分割和管理复杂化南京郊区化过程中经常以柔性尺度调整的方式立若干以开发设和功能发展为主要职能的“新租界”（包括各种新城指挥部和管委会）4，此类“新租界”往往跨越数个市辖区并在行政等级等同于甚至凌驾于市辖区政府之上，这种对原有市辖区进行人为的空间分割的发展方式，降低了市辖区政府和街道对本地资源的控制力，造成市辖区无法从整体的角度来配置资源，提高了行政管理的难度。在空间上往往表现为相邻区域空间环境的巨大差异，如图4，秦淮新河以北为雨花台区南部新城范围，新秦淮河以南为雨花台区非南部新城范围，空间肌理差异明显。同时，这种赋予特定区域特权以吸引资本集聚的发展模式会破坏其他区域特别是正在发展的弱势区域的经济生态循环，造成相对意义上的“政策低洼化”，由此带来“政策低洼区”消费环境设不足、公共服务设施缺乏、高收入人群缺失、土地收益较低等问题。筑紫秦淮新河图4雨花台区空间肌理对比5结论与讨论权利与资本共同推进下空间与政策的相互影响和强化的郊区化路径在取得瞩目成就的同时也产生了相应的问题，在经济变缓，“中国增长奇迹”的狂热逐渐褪去后，对原有发展路径的依赖和随之而来的问题成为中国经济社会转型的障碍。值得注意的是，当自上而下的发展路径阻力逐渐变大而收效甚微时，郊区市辖区层面政府纷纷开始自下而上的“自强运动”興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
主动寻找新的发展机会。而随着公民民主意识的崛起，社会力量也将在空间与政策的博弈中占据一席之地。这两种力量的崛起，又将对中国大城市郊区化和经济社会和空间政策的发展产生更加深远的影响，而笔者认为，这两种力量的加入正是解决前文所述问题和实现转型的关键。对于这部分问题的探讨，也是笔者今后研究的主要方向。此外本次研究由于时间和精力有限也存在几个问题：第一，以地区生产总值和人占比来描述社会空间发展态势太过概括，仍需要用更加有针对性的数据分析，明确空间与政策之间影响关系的细节：第二，对于前文提出的问题到底是南京个例还是中国各大城市郊区化过程中的共性，仍然需要大量的数据分析和实地考察来加以验证。参考文献[1]Harvey,D.,1982.The Urbanization of Capital.Brazil Blackwell Ltd,P15-16.[2]丁煌，定明捷.政策执行中交易成本的构成探析[).南大商学评论，2006.02：189-201.[3]许剑峰.空间与政策的规刻协同研究D],重庆大学，2010.[4李世峰.大城市边蠓区有序协调发展机理研究[中国人资源与环境，2010，S1:268-271.[5]刘篷，谭晓萍跨度我流动要素对区域经济发展的影[.经济地理，200904595600.二T[6张京祥，陈洁，胡嘉佩。中国城市空问开发中的柔性尺度调整二南京河西新城区的实证研究)城市规划.2014,01：43-49.作者简介刘力，南京大学城市规划与设计系，硕士研究生：徐逸伦，南京大学城市规划与设计系，副教授。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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