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规划实施与管理001.城市社区公共服务设施实施现状问题与优化对策研究——以长沙市为例PDF文本
规划设计

城市社区公共服务设施实施现状问题与优化对策研究以长沙市为例邓凌云，张楠摘要：本文以长沙市为研究对象，通过对全市2县6区85个街道533个社区的现状摸底调研，对于六大类设施行政管理与社区服务设施、基础教有设施、文化体有设施、医疗卫生设施、养老服务设施以及其他设施的现状，从设施配置水平、设施供给方式、设施服务能力以及设施配置属性四个方面进行问题分析。其主要原因是规划标准不成体系且不完善、实施机制尚未理顺、配套政策缺乏或存制约。在此基础上，本文提出了加强社区公共服务设施实施的三方面对策与议，包括“多标合一”、立分级分区的差异化配置地方标准，明晰政府与市场供给主体边界，完善实施机制以及制定完善配套政策。关键词：社区公共服务设施，实施，长沙引言中央城市工作会议明确指出：“统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性…推动城镇常住人基本公共服务均等化。”为城市居民提供安全、舒适和均等的公共服务，是新时期我国城市公共行政和政府改革的核心理念，也是城市规划工作需要思考和努力的重要方向。目前很多城市面临的突出问题是公共服务设施实施的问题，即公共服务设施按照规划实施效果不佳或者规划未作安排跟不上现实需求。实施是一个动态的全过程，包括供给、设、管理与运营等环节。任何一个环节出现问题，都将影响社区公共服务设施的实施效果，直接损害居民的切身利益。当前，设施供给已经由原来的通过独立占地规划新与项目规划配为主的方式，逐步发展为街道和社区为主体、民间资本为补充通过自主购买、租赁及改存量等方式来增加公共设施的供给。对于如何更有效合理的引导这些非规划供给方式，使得居民的刚性需求得到释放与满足，国内研究尚不足。各城市普遍重规划标准研究而轻实施制度的设计与配套政策的制定。北京(2015)、重庆(2014)、天津(2014)、厦门(2014)、杭州(2015)、武汉(2014)等大城市近年来纷纷制定了新的地方规划标准或正在开展标准的修理筑素前阀Z.ZC.ET
订，在规划标准体系的立与完善方面取得了成效。但如何实施则各地普遍缺乏实施指导意见，研究较为薄弱。根据相关资料的查询，2015年政府出台了《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》，提出了从规划编制、土地储备、设验收、交付使用四个阶段的相应要求，并明确设施的投资主体与产权主体。这是该工作领域的一大政策性突破，但其指导意见仍不够完善。因此，如何进行实施的制度设计与政策设计是各地政府亟待解决的迫切问题。2014年长沙市委市政府提出了“四增两减”的公共政策，即增加公共服务设施、增加公园绿地、增加支路网密度、增加公共空间，减少中心区人密度及减少设总量，将增加社区公共服务设施上升为重要的全市发展战略与惠民举措。2015年，长沙市针对全市2县6区85个街道533个社区，通过实地、网络平台、平台以及现场问卷等形式开展了全面调研，启动了《长沙市居住公共服务设施配置规定》的制定工作。本文以长沙市作为实证研究，分析社区公共服务设施实施的现状困境及其原因，旨在提出实施阶段配套制度的设计与政策体系设计的优化对策，以期为下一步政府和相关部门出台相关规定提供决策参考。1社区公共服务设施的界定社区聚居杏塑城何所脉的社往活共厚图个包括一定数量的人、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织。本文所指的社区从狭义上来讲包括街道及其所辖社区覆盖的空间范围。社区公共服务设施，是相对于城市大型公共服务设施而言的。随着城市规模的不断扩大，城市大型公共设施的服务半径越来越大，普通市民使用频率低：位于居民基本生活圈内的居住公共服务设施因“数量多、距离近”而成为居民日常使用频率最高的公共设施，对于儿童和老人尤其如此。社区公共服务设施更加贴近居民的日常生活需求。因此，新时期城市公共设施规划设的思路由“大型化、专业化”转向“社区化、便民化”，构和完善城市居住公共服务设施体系，不仅是提高城市公共服务水平的重要途径，也是实现城市基本公共服务均等化的有力保障。本文研究的社区公共服务设施，是指以居住区为一般单位、为周边居民提供日常生活所需要的基础性公共服务功能的小型化设施。具体包括行政管理与社区服务设施、基础教育设施、文化体育设施、医疗卫生设施、养老服务设施以及其他设施等六个类别。理筑素前阀Z.ZC.ET
2社区公共服务设施实施现状问题分析：基于长沙的实证分析2.1设施配置水平：配置程度较低，难以满足居民新的生活需求通过对全市所有街道、社区的18项公共服务设施摸底调查，其覆盖率情况如图1。以60%、30%作为衡量配置较好与较差的分界线，配置情况较好(60%以上)的包括：小学（街道覆盖率95.3%)、中学（街道覆盖率63.5%）、室外健身广场(91.8%)、街道办事处(64.7%)、社区办公用房(62.2%)以及菜市场（街道覆盖率77.6%）。配置情况较差(30%以下)的包括：卫生服务站(28.3%)、室内健身场馆(21%)、养老院（街道覆盖率27.1%）、社区居家养老中心(20.8%)。从配置情况来看，基础教育设施、行政管理与社会服务设施配置情况相对较好，而养老设施、体育设施尤其是室内场馆、医疗卫生设施则缺较大。从数据统计中发现，设施配置得较好的仍是一些传统的设施类型，这些设施是多年来各地政府强力推行的设施，通过立法、政府文件等形式对配要求进行了明确的规定，作为强制性要求分解到各个责任主体单位落实，并通过相关监督机制进行督查落实，形成了较为成熟的实施机制。经过多年的配历程，取得了较好的成绩。而对于居民日益迫切的养老需求、体育文化需求等，则实施情况不够理想。J.N干100.00%90.00%80.00%70.00%60.00%50.00%40.00%30.00%20.00%10.00%0.00%幼儿园卫生服务站社区卫生服务中心警分社区覆盖率图1公共服务设施社区覆盖率2.2设施供给方式：规划与非规划兼有，部分设施存合法性问题设施的供给包括规划供给和非规划供给两类情形，共七种方式：一是规划新，即在控规中预留了用地如中小学，二是项目配，即在规划条件中作为土地出让与设的条件，需在项目修性详细规划中安排的配设施如幼儿园、社区办公用房，三是进行临，对于一些空坪隙地或闲置地，在规划未实施前临时用作公共服务设施用地。这三种类型是依托规划興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
而实施。除此之外，还有四种非规划提供方式，包括租赁、购买、改以及违法设。七种提供方式存在一些需要重视的问题：一是临受法定时限的约束，按照长沙市地方规定，最多只有四年的存续期，到期必须予以拆除。这样会造成已经成为居民生活一部分的设施突然消失后给居民生活带来不便。二是改设施，其依托的原筑物使用性质、条件不一定符合改设施的要求。比如有些养老设施利用已有的仓库改，其通风日照难以符合老龄人居住的要求，有些设施利用原有的住宅楼改为医院，对于消防安全的要求、环境影响的要求等都有了更高的要求，这些改筑达不到相关规范要求存在着各类隐患。三是违法设的去留难以决断。部分小区确实没有增量用地，不得已采取违法设，如某社区公共服务中心产生了很好的社会效应，成为居民使用频率极高的公共服务设施，但却是违法筑，与规划的强制性内容存冲突，既不能办理合法报手续，又不能拆除，寻求不到合适的解决途径。又如有些小区利用架空层进行违法设，将其部分封闭作为文化活动室，如果通过合法途径可能有严格而漫长的程序要求，且报成本高，而擅自改又属违法设。这让社区陷入两难的局面。因此，如何进一步规范非规划供给方式，是社区公共服务设施面临的亟待解决的问题。图2反映了设施提供方式通过规划方式和非规划方式供给的比例情况，可以看出非规划方式提供的此例占总比例的请况还是比较明显的，亟需对非规划供给方式进行合理的引导。90.00%80.00%70.00%60.00/%50.00%40.00%30.00%20.00%10.00%0.00%规划配盘所占比率非规划配品凶封所占比⊕率图2规划供给方式与非规划供给方式比例情况2.3设施服务能力：设施布局分散，服务半径不佳对于项目规划配的设施，按照长沙的既有模式其设主要是由开发商实施，开发商配的设施主要包括幼儿园、社区办公用房。幼儿园多为私立幼儿园，属于盈利性设施，且幼儿园的配置水平及位置对于售房具有较大的影响因素，因此其规划布局往往选择在位置较好、服务半径最大化的地段。而对于社区办公用房，属于非盈利性设施，按照长沙市的现行興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
标准是老城区500平方米，新城区800平方米。开发商在进行规划布局时，因要无偿移交社区办公用房给社区，进行利益权衡后，往往布置在相对较差的位置。这样造成部分设施的服务半径有限，其利用率不高。此外，各类设施的规模比较小，布局也比较分散。大部分设施的配置规模、占地规模都达不到国标要求。比如养老设施在甲社区，活动中心在乙社区，医疗卫生设施在丙社区等。各类设施相对孤立，难以形成集聚效应与联动效应，不利于提高设施的多人群复合使用效率。2.4设施配置属性：公益性与盈利性兼有，公益性设施维持局面堪忧公共服务设施的供给类型既有盈利性的，也有公益性的。目前社区公共服务设施仍以公益性为主，利润微薄。对于社区级的公共服务设施，因贴近居民的日常生活需求，且人流量较之城市级设施毕竞有限，因此，如果要维持其公益性，必须要依靠政府加大公共资金的投入力度来解决，这是市场无法自行调节的困境。目前，城市级公共服务设施的实施是以政府投资或PPP的运营模式为主，公共性投入相对较大。而社区级的公共服务设施，则普遍缺乏公共资金的大力扶持，仍以私人资金或为主。调研设施的公共性投入、私人投入以及公私投入兼有的情况如表1。国家己经将全民体育健身上升到国家战略层面，但社区体育场馆的设正面临较为尴尬的垫填)当前益时兴的羽毛球运动为例已经成为居民的日常体有5主L子杀个内.UO.二需求，且需求越来越大。其场馆的设如果是由私人资金通过合法的报程序来合法设运营，出于投资收益的考虑，其报与设成本最终会通过相对高额的收费来回本。而高收费又反过来会抑制刚性的需求，让居民的体育需求得不到充分的满足。因此，现实情况是在公共投入不足的情况下，羽毛球场馆多是通过仓库改或进行临、违实施的，投资省、见效快，这样收费不高，但面临的突出问题是场地环境不佳以及合法性、存续期等问题。又如，中国已经进入老龄化社会，受传统观念影响，老龄人仍以居家养老和社区养老为主，极少数老龄人愿意到独立的养老机构养老。因此，社区养老设施的刚性需求大。但社区养老设施面临的现实困境同样是经营性的问题，如何既能维持公益性又能让设施存活下去，场所、收费、医护人员等问题是亟待解决的，缺乏公共资金的支持，其后续发展的局面堪忧。表1各类设施资金投入调研情况公共性资金投入为主私人资金投入为主公、私投入兼有街道办事处、派出所、中小学、公交社区公共服务中心、文化活动中心，全民健幼儿园、社区卫生服务中心、社区卫生首末站身广场、健身场馆、老年人日间照料中心服务站、菜市场社区居家养老服务中心、垃圾收集站、公烟興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3社区公共服务设施实施中存在问题的成因分析3.1标准规划标准不成体系且不完善目前，从国家层面而言，在进行居住区设计时，执行《城市居住区规划设计规范》(2002)。该规范对于应该配哪些设施作了规定，但并未规定其用地及设规模，未对其功能进行规定。因此，在实际工作中，该规范的执行力度较弱。表2梳理了从国家到地方的各类设施对应的规范、政策或规划，存在几个突出问题：一是规划设标准缺乏整合。社区公共服务设施的规范或政策涉及民政部门、设部门、规划部门、公安部门、教育部门、卫生部门、体育部门、文化部门、环保部门等多个部门，各个部门都有本部门的规范、政策或规划。较为分散的规划设标准缺乏统筹性，造成信息不够对称，规划部门因为不了解其他部门的规范标准，在进行控规编制及项目审批时未纳入相关要求，不利于设施的实施：二是规划设标准较为滞后。从表2可以看出，大部分的国标是2010年前出台的，部分已经较为落后，无法满足现实需求。：三是规划配置的内容约定不够。在标准中未明确街道和社区各应配置的设施内容，并明确强制性配置内容与引导性配置内容。同时，在规划条件及土地出让条件中，未约定社区公共服务设施设的内容、设的时序、设的规模、设的位置（用地及楼层）、移交的方式等，、使得后期实施及使用的效果不够理想興尚e黄成场SC.NE可不不类别设施名称国家规范或政策地方规范、政策或规划①《城市社区服务站设标准》（标街道办事处167-2014)②《党政机关办公用房设标准》发改投资[2014]2674号行政管理①《公安派出所设标准》（标[2007]165与社区服派出所号)务设施①长沙市社区党和社区设三年行动计划社区公共服务中①《城市社区服务站设标准》（标(2015-2017)》167-2014)②《长沙市物业管理用房规定》(2009)①《长沙市城市中小学校幼儿同规划设管理条①《城市普通中小学校校仓设标准》（例》（修正）(2004)基础教有中小学标[2002]102号)②长沙市普通中小学校校舍设标准(2007)设施②《中小学校设计规范》(GB50099-2011)③《长沙市中心城区中小学校布局规划》(2013-2020)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
①《长沙市城市中小学校幼儿园规划设管理条①《托儿所幼儿园筑设计规范》幼儿园例》（修正）(2004)②《长沙市民办幼儿园设置标准》①《文化馆设用地指标》(2008)文化活动中心①（长沙市文化设施用地专项规划》(2013-2020）②《文化馆设标准》（标136-2010）文化体育全民健身活动中①长沙市政府《设现代体育公共服务体系三年设施心、健身广场、①《城市社区体育设施设用地指标》(2005)行动计划》(2015-2017年)社区多功能活动②《长沙市体育设施专项规划》场社区卫生服务中①长沙市《基层医疗卫生机构设指导标准（修医疗卫生①《社区卫生服务中心、站设标准》（标心、社区卫生服订版)》（长卫发[2013]42号）设施163-—2013)务站②《长沙市医疗卫生用地专项规划》①长沙市社区养老服务设施项日设和资金管①《城镇老年人设能规划规范》(GB50437一理办法(2015)老年人日间照料筑②长沙市政府（关于加快发展参老服务业的实施养老设施..②《社区日问照料中心设标准》（标143意见》（长政发[2015]1号）养老服务中心-—2010)③《长沙市养老服务设施布局规划》(2010-2020)④《长沙市养老服务设施布局规划(2010-2020)》①《城镇环境卫生设施设置标准》垃圾收集站①《长沙市环卫设施专项规划》(CJJ27-2005)①《城镇环境卫生设施设置标准》(CJJ27-2005)①《长沙市环卫设施专项规划》公厕②《城市公共厕所设计标准》(CJJ14-2005J其他设施476-2005)①《标准化菜市场设咒与管理规范》商贸发①《长沙市农贸市场设提质工程设标准（试生鲜市场[2009]290号行)》(2008)②长沙市农贸市场设专项规划(2008-2020)①《城市公共交通站、场、厂设计规范》公交首末站(CJJ15-87)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
②城市道路交通规划设计规范(GB50220-953.2社区公共服务设施实施机制尚未理顺现状各类设施的设主体、管理主体、日常运营主体与产权主体五花八门，涉及多个主体（见表3）。在设主体方面，有政府派出机构、政府部门、开发商、企业等：在管理主体方面相对比较明晰，由相应的部门或政府派出机构负责：在日常运营主体方面，有政府派出机构、居民基层自治组织、政府部门、开发商、企业及个人等：在产权主体方面，与日常运营主体情况接近。如此多的主体参与到实施全过程，在缺乏明确的责权利划分的情况下，造成社区公共服务设施在实施中乱象丛生，其配置水平、配置标准、配置内容良莠不齐。表3社区公共服务设施的设、管理、日常运营、产权主体情况类别设施名称设主体管理主体日常运营主体产权主体行政管理与街道办事处区政府街道办街道办街道办社区服务设派出所公安局公安局派出所派出所社区公共服务中心街道办/开发商街道办社区街道办/开发商尚藤材牧竹局J?忆SC致有局基础教有设小学教有局/开发商敦育局小学教育局幼儿园教育局/开发商教有局幼儿园教育局/开发商社区文化活动中心街道办/开发商街道办社区街道办/开发商文化体育设全民健身活动中心、健魔身广场、社区多功能活街道办/开发商街道办社区/企业/个人街道办/开发商动场医疗卫生社区卫生服务中心街道/开发商卫生局卫生服务中心街道/企业/个人设施社区卫生服务站开发商卫生局卫生服务站企业/个人老年人日间照料中心、养老设施街道/企业民政局街道/企业/个人街道/企业/个人社区居家养老服务中心垃圾收集站城管/开发商城管城管/小区物业城管/开发商公厕城管/开发商城管城管/小区物业城管/开发商其他设施生鲜市场工商局工商局经营户工商局公交首末站交通局交通局公交公司交通局興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.3适应社区公共服务设施发展趋势的配套政策缺乏或制约一是缺乏配套政策引导筑改变使用性质以满足新的功能需求。现状的规范与标准主要是针对新或配设施，对于如何规范筑改变使用性质的问题，既缺乏标准也缺乏政策引导。前文所述，社区公共服务设施的供给方式中包含购买、改等非规划方式。长沙当前的商品房存量较大，因此，社区及企业通过购买存量房或改存量房来解决社区亟需的公共服务设施的需求日益加大。不同的公共设施，其筑的安全、消防、卫生、通风、日照的要求不相同，不能简单地对筑改变使用性质来解决设施有无的问题，更应注重筑改变使用性质后能否满足设施的使用功能要求。二是绿地率的计算方式制约体育活动场地的设。长沙的二类居住用地上的绿地率标准为：低多层30%，高层35%（在强度三区为40%），超高层40%，。按照《城市居住区规划设计规范》(2002)的要求：新城区不低于30%，旧城区不低于25%。长沙市的绿地率标准是要高于国家规范标准的。对于绿地率的计算与认定，其标准同样较为严格。按照《长沙市城市管理技术规定》的要求，绿地率的认定中有一条“水面、水景按全面积计入绿地面积，绿化休闲广场需有明确界限且实施绿化的用地须达到广场面积的60%以上方可全部计入绿地面积”。体育活动场地往往结合中心广场设，但绿化用地面积要达到6才能计入参地率受绿地率指标及计算方式的影响限制了硬质的体育场地的生子杀内..设，这些是不能计入绿地率的。居民对于体育场地（篮球场、羽毛球场、气排球场、健身广场)的现实需求特别大，但如果项目中实施较多的体育场地，很可能绿地率就难以达标，对于项目的报产生影响。因此，绿地率计算方式在一定程度上制约了社区体育场地的发展。4社区公共服务设施实施的优化对策41“多标合一”，立分级分区的差异化配置地方标准由规划部门牵头，整合分散的多个设施规划设标准，形成一本标准，制定了《长沙市社区公共服务设施配置规定》。在该规定中，主要体现了以下配置原则：一是新区旧区差异化配置。对于城市的新旧区域，应差异化的对待。在旧区，因用地条件及设条件有限，因此，鼓励在旧区的既有小区通过非规划供给方式（租赁、购买、改)来增加公共服务设施的供给。在新区，则鼓励通过规划供给方式（新、配）来增加公共服务设施。在规划标准上，新区的标准要高于旧区标准。二是立街道和社区两级配标准。级配标准与行政层级挂钩，便于管理与实施，且其他部门的配标准多以街道和社区两级为基础。为了各部门的标准彼此更紧密衔接，能有效地落实到用地与筑上，因此在制定标准时未使用传统的以居住区、居住小区、居住组团興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
为基础的三级级配模式，而采用街道（对应3万-8万人）及社区（对应0.5万-2万人），其对应的人规模标准是通过统计长沙市现有街道和社区的人区间值确定，街道级和社区级包含的公共服务设施分类见表。每类设施应明确用地规模标准、规模标准、设置规定、设置内容。表4长沙市社区公共服务设施分类分街道级社区级分类教有高中、初中、九年一贯制学校、小学幼儿园行政管理与服务社区公共服务中心（包括社区办公用房、社区警街道办事处、派出所务室和文化活动室)文化文化活动中心、全民健身活动中心、健身广场社区多功能活动场体育体育活动中心、运动场体育活动站/场医疗卫生社区卫生服务中心杜区卫生服务站养老老年人日间照料中心居家养老服务站其他曲拉转污塑修林造姜士风拉圾收集站公展一生鲜根仁丁三是明确法定规划中的新与配设施要求。街道级公共服务设施应在控规中明确设施用地性质、用地范围与设规模，社区级公共服务设施应在控规中明确配地块编号、配设施类型及配规模，在具体设项目中予以配。规划编制中应结合项目设与人规模情况，优先保障落实幼儿园、社区公共服务中心、社区居家养老服务中心、小型垃圾收集直运站等社区级公共服务设施。将这些设施应作为强制性要求进行规划与设。居住公共服务设施的配置要求须纳入规划条件及土地出让条件，约定明确需同期配置居住公共服务设施的名录、规模、位置、是否独立占地、设标准、设时序、资金来源、设主体、具体实施方式和移交时限等内容等。四是鼓励设施集中布置形成公共服务中心。在进行控规编制及修规编制时，鼓励公共服务设施规划布局时，将同级别功能和服务方式类似的公共服务设施相对集中布局，以利于形成不同层级公共服务中心表5为五类设施彼此间是否适宜集中布局的议。如养老设施、医疗设施、文化活动设施、体育健身设施宜集中布局，既让老龄人保持身心的健康、丰富的生活，也方便老龄人护理与就医。设施集中布局有利于形成互补及规模效应，集聚人气，提高设施的利用率。理筑素前阀Z.ZC.ET
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