西安市城中村改造调查研究报告
    孙清云
    随着“四化”理念不断深入和城市建设的快速发展，加快城中村改造，已成为构建和谐西安，完善城市功能、提升城市品味、改善人居环境以及影响城市经济、社会协调健康发展非常重要的问题，引起社会各界的广泛关注。为了对此有所探索，今年以来，我做了一些调查研究工作，以求找到解决问题的方法、对策。先后主持召开了五次专题工作会议，三次专题研讨会，就改造中遇到的有关问题进行了解和探讨。多次深入系何家村、仁义村，听取群众对城中村改造的真实想法和建议。带领有关人员两次赴外地考察，学习城中村改造方面好的做法及成功经验，召开全市现场会，对城中村改造的成功经验进行总结和推广。
    我市城中村和都市村庄，主演分布在新城、碑林、莲湖、雁塔、未央、灞桥六区。据统计，三环以内共有村庄292个，涉及农村人口36.49万人，10.54万户，集体土地19.81万亩。有各类房屋4055.68万平方米。在292个村庄中有187个村庄在城市化进程中城市包围，失去或基本失去土地，成为名副其实的“城中村”。二环以内现有村庄57个，涉及农村人口7.98万人，2.5万户，集体土地2.10万亩，现有各类房屋898.75万平方米。
    这些城中村，特别是二环以内的57个城中村的基本特征为：一是农民耕地极少。三环以内人均耕地0.27亩，二环以内人均耕地0.08亩，基本无地可耕，成为“下岗”农民；二是地理位置优越。农民的生产经营主要以房屋出租为主，每平方米月租金约在5至10元，房租成为其主要经济来源。与偏远地区农村比较，集体经济相对较强，生活水平相对较高，有些户年房租收益达60万元；三是公共基础设施建设薄弱。村内道路、排水、供气供热、环境卫生、园林绿化等设施水平普遍较低；四是城市规划建设管理缺位。村庄建设无序，违章建筑林立，农村房屋“黑、窄、密”，居住环境“湿、危、杂”，安全隐患较多；五是大量流动人口涌入，成为许多不良现象的多发地。
    综上所述，城中村无论是生产方式、生活方式还是地缘特征都已经不是传统意义上的农村和农民，基本上已表现出城市的特征，但由于历史及管理体制等方面的原因，城中村又非常明显地与城市存在着相当的差距籍矛盾，成为影响西安城市经济社会全面和谐发展的突出因素，对其进行全面改造成为城市经济社会协调、可持续发展的当务之急。
    1、      城中村改造的必要性和紧迫性
    1、      城中村改造是推进城市化进程，全面建设小康社会，实现社会和谐发渣的迫切需要。
    党的十六大提出全面建设小康社会的重大任务，建设小康社会，就必须城乡一体，和谐发展。城中村沿用的农村管理方式、生活方式，与日新月异的城市化进程极不协调，如果对城中村的农民不实行户籍、组织和管理体制、思想观念以及生活方式等更新，就不能从根本上解决城中村村民的出路，就不能彻底改善城中村村民的生活质量，难于实现真正意义上的小康，从而影响我市全面建设小康社会目标的实现。
    2、      城中村改造是改善城市形象、改善城市人居环境，践行“四化”理念，落实科学发展观，营造良好发展环境的迫切需要。
    现在，影响高起点推进城市化的问题，大多与城中村问题直接有关。城中村在土地利用上的粗放模式，空间形态上的杂乱无章，城市管理上二元体制，都与现代化城市不协调，城中村的存在，直接影响到城市整体功能的发挥，不利于改善城市景观，影响城市的投资环境，降低城市的品味，成为城市发展的一大障碍。因此，要建设现代化城市，提高城市的品位和竞争力，实现市委、市政府提出的国际化、市场化、人文化、生态化发展理念，构建城市经济社会和谐发展，就必须从物质形态、管理体制上改造好城中村。
    3、      城中村改造是践行“三个代表”，解决城中村农村人口长期出路、体现立党为公，执政为民的迫切需要。
    实施城中村改造，将村民纳入城市社会、经济、文化发展总体规划，可进一步改善、提高村民的生活条件和质量。通过农村集体经济体制改革可以有效地解决农村集体财产所有权不清的问题，调动群众参与生产、管理的积极性，增强工作透明度，有效化解当前农村工作中存在的突出矛盾，保持社会稳定。同时，也较好地解决了农民生活和发展这一关乎城中村村民出路的两大社会难题，从根本上、长远上保障全体村民的利益，这是体现立党为公，执政为民的具体要求。
    4、      城中村改造是加强社会主义精神文明建设的具体要求。
    城中村村民的小农经济观念、生活方式不容易一下子转变过来。长期的“以房待租”形式，尽管使农民从中获得了较高的收入，但同时又逐渐将他们带入到了城市的“边缘”，成为城市文明发展的一个“暗疮”。客观上受城市就业环境的影响，主观上村民自身文化素质普遍不高，很多村民从此养成贪图安逸，食利式生活习惯。加之，流动人口的大量涌入，城市化进程中独特的城乡二元结构，使城中村基本处于城市管理的“真空”地带，逐渐成为社会不良现象的多发区域和藏污纳垢的密集区，脏、乱、差严重，社会矛盾突出。因此，通过政府引导，实施城中村改造，改变村民生产、生活方式，提高村民的生活质量，更新村民的思想观念和提高其文明素质，将其纳入城市的统一管理，已成为维护社会治安和加强城市精神文明建设的当务之急。
    2、      城中村改造的焦点和难点
    一是城中村二院管理体制难以解决。城中村改造涉及长期形成的城乡二院管理体制的深层次矛盾、现行的户籍政策、土地制度、经济形态、社会管理模式，以及与之相依附的计划生育政策、收入分配制度等等，这些体制、政策性的障碍也是城中村改造工作面临的一大难点。其中改造核心是土地政策。
    二是程中村集体资产难以处置。村企不分的集体经济管理模式，造成城中村集体资产产权关系十分复杂和不清晰。城中村改造势必要对集体资产进行改造，明晰产权关系，变集体经济为混合经济或股份制经济。但各个城中村集体资产情况千差万别，错综复杂，不一而同。加之，复杂繁琐的清产核资、折股量化、股份制公司组建等问题，集体经济变混合经济的群众意愿问题。城中村的“有形改造”和体制改革互为因果，集体资产处置的好坏，直接影响城中村改造的进程。
    三是城中村改造的成本庞大。二环内城中村有57个，有集体土地2万亩，若按每亩200万元的土地价格计算，建设费用每亩应在400万元，也就是说每改造一亩地需要600万元投资，仅二环内就需要1200亿元的投资。这还不包括无形改造后城中村农民转居后享有的社保、低保、医保所需的费用。所以城中村改造资金筹措可以说是任务艰巨，困难最大。资金问题成为西安城中村改造能否全面顺利实施的关键。
    四是村民的既得利益。城中村独特的地理位置，出租房屋让村民尝到了甜头，村民虽不从事生产经营活动，收入以房屋租金和集体分红为主，但经济水平远高于一般工薪阶层。实施城中村改造首先要拆除村民的原有房屋，收回原有土地，而房屋拆迁和征地补偿的方式和标准很难让拆迁人和被拆迁人都满意，影响村民参与城中村改造的主动性，造成城村改造启动困难。
    五是村民的思想观念障碍。村民依恋故土、怕变求安的理想严重，对改造后生活出路问题考虑的多。村民存在对改造惧怕、抵制甚至对抗的思想，这种思想成为城中村改造启动的巨大障碍。
    3、      城中村改造实践探索和政策思考
    我市城中村改造工作自2002年开始启动以来，政府向后出台了《西安市人民政府关于进行城区旧村改造试点的意见》（市政发[2002]10号）、《西安市城中村改造建设管理暂行办法》、《西安市人民政府办公厅关于城中村改造建设管理有关问题的通知》（市政发[2004]4号）等一系列关于改造西安市城中村的文件。城中村改造工作形势出现了明显变化，组织机构建设得到了加强，政策法规体系初步确立，工作机制基本形成，指导思想、目标任务进一步明确，各项工作已表现出了一定的深度，初步奠定了健康、协调、规范地进行城中村改造的基础。
    截止目前，已经批准了74个城中村改造的立项，其中34个村庄的改造工作方案已经批复，38个村庄的规划编制工作已经完成，有20多个村庄的改造工作进入具体实施阶段。已竣工和正在建设的安置楼面积达100余万平方米，拆除旧村面积50多万平方米。以长延堡村、北沙坡村、辛家坡村等为代表的一些村庄的有形建筑改造工作已初见成效，无形改造工作以大马路村、刘南村等村的体制改造和以北沙坡旧村、西何家村等村的撤村转居为代表，也分别进入启动和完成阶段。一个城中村改造的新局面已在我市形成。
    通过探索实践，我市城中村改造工作取得了一定的成效，但改造总体进程滞后，速度不快，违规建设、违规开发时有发生。主要原因是由于“一村为主、自筹资金、自我改造”的改造方式，缺乏相应的管理措施，责、权、利不明，不能有效调动相关职能部门参与城中村改造的积极性，没有形成改造的合力氛围。其次，土地政策的限制，相关建设手续难以办理，影响改造步伐。第三，改造缺乏计划性和前瞻性，改造的主体、形式过于单一，监督、制约机制难以到位。第四，村积累少，组织实施的难度大，很多村无力改造。
    综上所述，要从根本上解决西安市城中村的问题，不仅仅是建筑形态、文化意识形态与城市格格不入的问题，更主要的是城中村村民如何参与社会分工、如何分享城市化发展的成果、城中村集体经济的发展以及城中村的社区管理等深层次问题。只有按照“政府主导，以区为主，市场运作，改制先行，改建跟进，尊重民意，利民益民”的原则，才能有效推进城中村改造工作。由此可见，掌握好、用好现有政策是城中村改造工作成败的关键，可以从以下几个方面考虑：
    （1）      创新工作机制，提高城中村改造工作绩效。
    城中村改造工作的绩效的提高将节约大量的改造投资成本，减少社会财富的巨大浪费，同时改善城市形象，提升城市品位赢得机遇与时间。工作机制的创新具体从以下四方面体现：
    一是加强组织领导。调整、充实市城中村改造工作领导小组，进一步加强对城中村改造工作的领导。由市政府主要领导担任城中村改造工作领导小组组长，各相关副市长担任副组长。小组下设办公室，赋予其局级党组织干部管理职能，办公室内设机构参照相关规定配备处级领导职数。
    二是通过业务的集中处理提高办事效率。市城中村改造领导小组办公室接受相关职能部门行政权、执法权的委托。做到城中村改造中行政主体和执法主体的统一。市城中村改造领导小组办公室在市城中村改造工作领导小组审批的改造方案范围内，经市政府批准和市级相关职能部门委托，行使同级职能部门与城中村改造相关的计划管理、规范管理、土地管理及储备、建设管理、房屋拆迁、销（预）售管理的行政权和执法权，同时，接受委托部门的监督指导。
    三是通过密切协作保证改造正常开展。市级相关职能部门应按照城中村改造工作领导小组审批的方案编制涉及城中村改造的社区建设、集体经济体制改革、户籍转变、社会保障等相关工作计划，各负其责，按期完成相关手续办理，保证城中村改造工作的有序进行。
    四是通过市场化的手段提高绩效。按照“政府主导，以区为主，市场运作”的原则，各区可成立区上所有或控股的城中村改造建设经济实体，承担城中村改造建设的市场运作职能，以更有效地实现社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。
    五是通过尊重民意赢得群众广泛支持。市场化的手段提高绩效。城中村改造方案应充分尊重村民意愿，在保障村居民合法权益的原则下，按照“一村一案”的要求，经村居民全体会议或代表会议论讨论通过并上报审批后组织实施。
    六是通过行政手段保证改造工作任务的完成。城中村改造工作要列入市区年度经济社会发展计划，实行目标管理。并纳入市、区、年度重点目标任务督察考核体系，接受督察落实管理机构的监督检查，同时要与领导责任挂钩。
    （2）      创新改造模式，依据经济和科学的标准，实现改造模式多样化。
    坚持“政府引导，市场运作”原则，根据城中村的不同类型，选择适宜的改造