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城市治理与政策研究41.典型社区治理经验的本土化实践探索——以南京景明佳园保障房社区为例PDF文本
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典型社区治理经验的本土化实践探索以南京景明佳园保障房社区为例杨卓，尹秋怡，唐杰，杜若菲摘要：随者我国经济体制和社会管理体制改革的不断深入，城市居民与所在社区的关系越来越密切，社区居民对社区治理的需求不断提高。同时，社区作为国家实施管控的重要基层组织，社区治理在国家和社会治理体系中的地位日益重要。但目前我国社区治理仍处于起步阶段，社区职能和运行方式都亟待改变。而由于保障房社区的特殊性，又以保障房社区治理需求最为迫切。欧美等发达国家社区治理体系较为成熟，并呈现出自治型、社区主导型以及混合型等三种典型社区治理模式，对我国推进社区治理现代化具有重要借鉴意义。通过总结南京市景明佳园保障房社区治理的实践，概括了本土化实践国外社区治理经验的基本路径，有助于对国内目前广泛展开的保障房社区设提供一定的指导和帮助。关键词：社区治理：保障房社区：多元主体：景明佳园1引JZ J.NI改革开放以来，随着国家经济体制的改革、工业化和城市化进程的加快，社会结构日益分化，原本控制城市社会秩序的单位制和街居制解体，大量的“单位人”向“社会人”转变，人们基本的公共服务需求、社会交往需求等都希望通过社区得到满足，因此给社区治理提出了更高的要求。但由于我国目前对社区本质的认识仍然比较模糊，加之社区运行方式的行政化倾向过于强烈，导致在社区承担越来越繁重的职责同时满足不了社区居民的需求，因此社区治理愈益为各级政府、学者及公众所重视。而相对于普通商品房，保障性住房是国家为解决高房价下中低收入人群住房问题而进行的一项民生工程，保障房社区有着更多元更复杂的治理需求，其特殊性与我国社区治理不成熟的双重特征致使目前的保障房社区治理存在较大的问题。随着各地保障房设力度的加大，保障房社区覆盖率的提高，如何实现对保障房社区有效管理与服务将成为基层社区治理中愈益紧迫的内容。目前学界对保障房社区研究较多的是保障房供给机制的转变，即如何改变政府作为单一主体的保障房设投融资机制。在社区治理上则大部分集中于对社区物业管理以及国外社区治理模式的梳理等，缺乏国内实践经验的总结与探索。保障房设与物业管理只是保障房社区极为重要的几个方面，在大部分保障房社区面临“重设、轻管理”的情境之下，需要更加科学、合理地处理保障房社区中的各类问题。而我国社会环境与其他各国具有明显的差异，興尚理筑素衬网Z.Z0.ET
因此基于国外社区治理经验的本土化实践总结与探索对于各地保障房社区的治理具有深远的启示意义。2社区与我国社区治理社区是一个极富争议的概念，自斐迪南·滕尼斯首次提出这一概念到1981年，华人社会学家杨庆莖己检索出140多种社区定义（徐永祥，2000）四。在我国，最早由费孝通等人将“community”翻译成“社区”，并把社区概念表述为“社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体”。关于社区的界定，我国学界和政府部门的界定是有分歧的。从目前的社区研究来看，学界一般将社区看作是一个有共同特质以及归属感的相联系、交往的生活共同体。而政府部门所划定的社区多是在原街道、居委会的规模上做出适当调整，以调整后的居委会辖区作为社区的主导形式，形成社区地域（张明亮，2001)3)。本文研究的最终目的是为不断变革的社区管理提供一定的指导和帮助，因此本研究中社区的界定采用民政部的解释，即“社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”41989年自世界银行首次使用“治理危机”一词以来，“治理”迅速在政治学、管理学以及行政学领域得到厂泛使用电，区语理可以看作治理理念在社区层面的应用，强调的是政府、社区组织、居民及赢利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制向。我国社区治理研究是在20世纪90年代民政部提出“社区设”之后，逐步进入社会学、政治学等学科视野并成为这些领域研究的重点（张宝锋，2006）。结合我国当前的社区治理情况来看，主要表现为以下两个方面的特征：第一，社区治理以政府主导为主由于我国独特的经济体制、社会管理体制等原因，目前广泛开展的社区设与治理无论在政策、投入、组织还是居民意识上都反映出明显的自上而下的政府主导特征。这样虽然可以为社区治理提供良好的组织保障，但就当前的治理现状而言，作为基层治理与社区服务双重主体的居委会行政化色彩过于浓厚，社区事务权属不清，不仅工作负担沉重，也时常遭社区居民诟病。第二，社区治理基础薄弱我国社区设与实践刚处于起步阶段，在经历了由原来从属单位、依赖单位的街居制到走进社区、依托社区的社区制的转变之后，一方面“单位制”理念在居民心中根深蒂固，居興尚理筑素前阀Z.Z心.E]
民参与、表达诉求的意识薄弱。另一方面社区服务主体单一，服务内容无法有效满足居民的需求，长此以往，与居民间的互动形成恶性循环，不信任、不理解、不支持、不表达伴随着整个治理过程并愈发严重。3保障房社区治理的迫切需求“十二五”期间我国住房保障体系设大力推进，对加快解决城镇中低收入家庭住房困难，进一步增进人民福祉，促进经济社会和谐稳定和健康发展发挥了重要作用川。2011年一2014年，全国已累计开工设各类保障性安居工程超过3200万套，基本成2000多万套”。到“十三五”末，全国城镇保障房覆盖率要提高到23%以上⑧，这意味着保障房社区治理面临着日益紧迫的需求。作为一种政府投资的属于福利性、公益性行为的社区设，保障房社区的治理存在一般社区治理的普遍性特征，也具有自身的特殊性，具体如下：第一，社区成立背景特殊保障房社区设与治理属于政府直接干预行为，不仅社区内部的居民都是从其他社区在短时间内搬迁入住的，而且在最初阶段，社区工作人员也是街道指派委任的，不仅对社区缺乏详实的了解，与社区内部的成员之间也没有情感基础，从而导致了社区治理工作难度的加大。J.NE可第二，社区成员需求复杂治理包括了管理和服务的双重意蕴，这就意味着治理的出发点为满足居民的一切需求。而保障房社区居民作为社会需要重点照顾的群体，在构成上，往往有着较多伤残人员、就业困难者及流动人等，因而需要更完善的公共卫生服务、就业指导、心理咨询等社区服务设施。第三，社区自组织程度低大量公民游离于社会组织、社会支持和社会福利体系之外，是中国社会转型与社会分化的重要特征。社区组织是由居民自发组成的，是居民的利益代表。然而由于保障房社区居民文化水平相对较低，自我管理、自我服务的意识与能力薄弱，因此利益诉求的维护与表达受到一定制约。总体看来，政府部门的“重轻管”以及保障房社区人员的复杂性造成了社区管理与服务的两大难题。一方面，社区群体复杂，特征各异，增加了管理的难度：另一方面，社区群体特殊，老龄、贫困、残疾人员占比较大，对公共服务的需求多元且迫切，对社区服务提出了更高的要求。理筑素前阀Z.ZC.ET
4典型社区治理模式经验总结由于文化背景和国家管理体制的差异性，目前典型的社区管理模式基本上可分为以社区自治为主导的欧美型和以政府主导或政府与社区合作的亚太型两大类，它们主要的区别是政府与社区结合的紧密程度不同。在众多社区治理模式中，较为显著的是：以美国为代表的社区自治模式、以日本为主导的政府社区混合模式以及以新加坡为代表的政府主导模式。由于新加坡属于强政府社会，与我国的社会管理体制高度相似，因此本文重点概述新加坡的治理经验。另外，我国台湾地区与大陆地区文化背景相同，并且探索出了中西结合的社区治理模式，可以算是西方经验的本土化成功实践，本文也选取台湾模式进行了研究。4.1新加坡社区治理模式新加坡的社区是政府架构的横向扩展，由人民、政府、私人企业三方紧密合作进行社区治理。新加坡在社区、选区、地区都有为数众多的基层组织，形成了政府、执政党、社会、社区间密实的组织网络。政府对社区基层组织进行管控，通过社区基层组织反馈居民意愿和需求，与社会中的营利组织和非营利组织达成合作关系，社会组织与社区组织间则是服务外包的关系。在地区层面新加坡立有社区发展理事会，以负责社区设总体规划、提供社区福利和文化体育等服务，并协调基层组织和社会关系、处理宗教相关事务等：在选区层面则设立有公民咨询委员会，主要负责公共福利和其他援助项目，并募集社区基金：最基层的社区组织为居民委员会（或邻里委员会），组织各类社区活动，宣传政府政策，并为公民咨询委员会和居民联络所提供人力帮助和民意反馈。新加坡社区管理的总机构是人民协会，作为政府与人民联系的桥梁，将基层民众意愿反馈给国家层面。除此之外，新加坡政府充分给予社会慈善和非营利性组织足够的发展空间，大力培养为社会自愿贡献爱心的义工精神，使之和社区公共资源一道成为社区服务的重要力量。社区治理经费来源于政府拨款、投标政府项目、全国福利理事会管理的公益金以及志愿福利团体的机构筹款等。新加坡政府对社区的干预较为直接与具体，在社区设有各种形式的派出机构。社区发展的行政性较强，政府中也有专门负责社区管理的职能部门，如市镇理事会和部分国会议员。新加坡通过这种层级、指责明确的分工形成了科学化的社区治理职能体系，使之真正做到了权责一致，各司其职。興尚理筑素前网Z.ZC.NE]
4.2中国台湾社区治理模式与西方平等的多元合作理论相比，台湾地区社区治理制度的转型本身仍然以“政府”为中心，这符合中国社会“权威依赖”的传统1，与中国大陆一样，台湾地区的社区治理是政府基层工作的主要体现。台湾地区城市社区治理主体为政府层面的区公所、议员、党员以及政府各单位，选区层面的里组织和社区发展协会。“里组织”一般由代表民意的里长、拥有公务员身份的里干事和邻长组成。“社区发展协会”是社区里的自治组织，它与里的管理范围基本一致，由自愿参与的社区居民构成。区公所对里组织进行指挥监督，与社区发展协会形成管控与反馈的关系，里组织与社区发展协会则合作治理社区，但因为社区发展协会与里组织的管治区域有重叠部分，所以存在着冲突竞争的关系。区公所是社区治理的最大投资者，同时担负社区治理辅导培育的工作，通过与社区的合作完成对社区的管理。里组织作为政府基层，主要负贵对接和配合上级政府部门的工作，其运作经费由政府直接拨付。社区发展协会是社区基层民众表达意愿的直接治理主体，负责政府部门与社区的对接，其管理经费主要依靠提案进行申请。在台湾社区治理转型过程中，台湾地区从直接干预主体转变为服务主体，政府与社区形成了“政府预算十社区导向社区绅请政府经费支持计政府评鉴（辅导）”的协作关系，子小从而将官方组织限制在“资源供给”和公共服务购买的角色。4.3治理模式的比较与经验借鉴典型的社区治理模式产生于各自不同的文化和社会背景，从而形成了不同的社区治理机制和结果（表1）。三种治理模式反映了不同的社区自治程度，并与本国国情和社会发展水平相适应。新加坡社区治理之所以比较成功，一个重要的原因就是其社区管理体系完善，职能分工明确。这主要体现在社区管理结构设置的多元化和精细化。中国台湾地区社区的治理结构着力打破或者是限制政府的直接行政干预，比如限制为了得到社区选民支持的党员对社区的影响，同时也力图将传统政府与微观主体利益寻租的关系赶出社区，从而为社区自主发展腾出更多空间，形成政府与社区互相合作治理的机制。5景明佳园社区治理模式分析5.1社区概况景明佳园社区是南京市委、市政府2002年确定设的全市首家经济适用房社区，是解决全市13个区、县城区入住居民户中人均不足8平方米面积的居民住房问题的一项重点“民心工程”。社区位于南京市雨花台区共青团路，西临共青团路南下线、东靠机场高速、南接興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
南京南站、北依绕城公路，有住宅138幢6754套，居住人约3万，供应对象主要是本市低收入住房困难家庭和国有土地上被拆迁的住房困难户。由于设初期社区内基础设施和功能配套不完善，给居民生活带来很大不便，加上困难群体、弱势群体、特殊群体所占比例较大，社区管理难度大。一段时间内，社区内出现违章搭、破洞开墙、养狗养鸡、毁绿种菜等现象，群众反映强烈。而作为全市第一个经济适用房社区，这种混乱也一度引起了舆论和社会关注。5.2治理模式广丰相行韩代车叠司5.2.1多元主体的治理结构发之处会叠发星中心为了解决景明佳园社区居民生活不内缩指南京古民我可拿卜各南会可典花合送民政可地百松卡保便、非正规空间等问题，促进保障房社区衡道久需委会工中心和谐发展，雨花台区政府部门下放了部分教候院于结运职权，从传统的管理、服务于一体的双重河为大行使生学发图1景明佳园社区治理主体角色转变为了服务社区居民的幕后人员，这种角色的变化提高了居民对政府的信任感，有效提高了居民自我管理、自我服务的意识。在此基础一政府也其他能够骑社区发展的治理主体创造有利条件，使社会中的各类社区组织、志愿团队、物业公司等为社区提供更优质的服务，对居民的意愿和要求及时做出回应。目前社区内已形成了以政府和社区居民为治理的终端，企业和政府提供资金支持(1：1提供)、第三方平台提供组织支持、公益组织提供服务支持、高校专家提供技术支持的多元主体协作治理模式（图1）。5.2.2多样化的治理路径全球治理委员会曾经指出，“治理是一个多部门持续互动的过程，而其基础是协调，不是控制”1到，这种观念在景明佳园社区也可以得到验证。目前，社区在积极开展多元治理主体设的同时，也形成了“六位一体”的治理网络，通过创合适的平台与机制，构了多条治理路径，并且在第三方平台的努力下，开始出现以居民为治理路径起端的“居民自发型”新型治理路径，具体实例如下。路径一：政府一第三方平台一公益组织一居民治理路径興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
在目前景明佳园的社区治理中，管控反铺反馈此种方式是最主要，也是发展最为成居委会政府协助熟的。其中第三方平台是在政府提出经费提供服务合作公益组织社区居民支持组织活动社区治理项目意愿后通过招标会竞标第三方平台活动策划产生的。在景明佳园社区，屋里厢竞联系调动参与标成功后，负责进行活动策划、联系图2路径运行机制公益组织和志愿者为具体活动进行服务并调动居民参与，同时屋里厢也为开展活动的公益组织和志愿者提供咨询、活动指导和人员管理等服务，但自身不直接组织居民活动（见图2）。此过程中，政府和企业以1：1的比例为第三方平台和具体活动经费出资，公益组织则通常是全免费的。高校专家也会在过程中提供专业议并有政府和企业提供相应咨询费用。企业通过有形的活动冠名和广告以获取无形的企业声誉和宣传推广。路径二：政府一居民治理路径铁心桥街道和景明佳园社区居委会政府围绕提升“协商治理”水平，大力推进社区民情协商平台设，不断完善“知民情、议民情、解民难”机制。社区成立民情协商委员会，组社区组织联合会及联合党支部，丛解决居民最关心的问题入手开展多种形式的民情协商。典生小子刘Z·。:二社区居民通过参加党群议事会、居民听证会、民情恳谈会等参与社区事务决策，有效提升了自我管理、自我教育、自我服务的水平，形成共和谐社区的强大合力。路径三：政府一公益组织一居民治理路径该治理路径是指不经由第三方平管控反馈反债台，公益组织直接负责发起活动，组织居委会协助居民，并直接由政府提供部分活动经费组织策刻活动政府公益组织经费支持组织居民社区居民(见图3)。其中，依托于河海大学社图3路径三运行机制会工作专业(MSW)教育中心的南京汇达社会工作服务社是进行青少年、老年、家庭、心理咨询等社会工作的机构。爱之光公益发展中心则致力于帮助长者实现自我健康管理、减少药物的过度使用，增强自身身体健康，减轻国家医疗支出负担。南京市卓越青少年科技创新能力发展中心致力于青少年科技创新能力拓展、思维训练、培养知识产权意识、策划科普活动制作及方案。南京市秦准区启智社会工作发展中心致力于社区设、社区营造事业，并拥有多个成功试点案例。路径四：居民一第三方平台一公益组织治理路径理筑素前阀Z.ZC.ET
这种居民自发型的治理模式依托资金支持区决项目申请安员于第三方平台“屋里厢”的支持。屋里选华成立了解居民需求成立第三方平白望供申请指导社区后民公益组织厢抽出部分资金作为社区微基金，鼓励组织居图4路径四运行机制居民根据需求提出项目申请。前期屋里厢通过社区调研，了解居民的实际需求，为居民提供申请项目的意向。之后由居民中的民主精英分子带头，选出社区决议代表，成立决议委员会，对于居民提出的项目申请进行评估和表决。项目申请通过后，屋里厢工作人员对项目给予指导，为居民完成项目活动组织实施工作（见图4）。同时屋里厢协助居民形成面向年轻人的群、QQ群，举办适合年轻人参加的活动，培养共同的主人翁意识。5.3总体评价从景明佳园社区的治理实践来看，政府部门成为弱势群体居民的支持者和保障房社区治理的引导者，一方面通过招标会聘请合格的第三方服务平台并提供相应资金支持，另一方面规范了社区内部的各类组织、社区群体之间的合作关系，为社区治理立“规则”，因而形成了成熟的各方合作机制，完成了社区发展目标，让企业在提供资金的同时得到了宣传，高校在提供支持的圆时也能满足自的研究需求7公益组织在组织洛项活动时得到了发展，居主子个小内.U0.N二1民的生活内容丰富，邻里关系愈发和谐，多方主体实现合作共赢。由于发展阶段的差异，与新加坡完善的社区治理体系相比，仍然可以发现景明佳园社区的不足与问题。在社会组织层面，企业仅作为资金提供方，而缺乏企业管理、文化、创新专长的分享、帮助：在社区基层组织层面，缺乏其他主体的自治组织，类似于新加坡的社区民众联络所、民众俱乐部或台湾地区的社区发展协会还未出现发展苗头，居民自我申请和组织的项目停留在休闲娱乐层面，关于基础服务以及基础设方面还未涉及，有待进一步完善。但和同时期国内其他的保障房社区相比，景明佳园无疑走在了前面，为更好的保障房社区设提供了本土化实践经验。6结语单一的治理结构、行政化色彩浓厚的治理机制，以及社区作为一个主体本身的组织、自治能力的缺乏是困扰当前社区设的核心问题。充分利用第三方力量、提升社区居民自主管理、自主服务的意识，立社区自治组织，是当前对国外社区治理经验进行本土化实践的迫切任务，理论与实践都证明，基于多元主体的社区治理模式远比政府直接管理更加有效。随着时代的发展、生活品质的提升，居民需求日益多元化、复杂化，虽然基于单一主体的治興尚甄素前阀Z.ZC.E]
理更为直接，但在面对多方位的需求时，一种主体、一种机制、一种路径难免显得单薄乏力。因此面临公共问题时，社区多元主体的合作有助于解决各类社区难题。但值得注意的是，多元主体的治理结构必然会涉及权利协调的问题，因此明确各个主体的活动边界，避免因为资源占有的差异破坏多元主体的秩序是新治理模式下不得不重点考虑的难题。通过对景明佳园案例的研究，我们看到在多元主体协同治理下，不仅让社区有了更好的物质空间环境，也培养了社区居民之间互帮互助的精神，加强了居民公众参与的意识，提升了居民的归属感。保障房社区中的居民作为最容易被社会分异、隔离的群体，政府部门为其创造亲切和谐的居住环境正是“以人为本”、“和谐发展”中最为本质的部分。而保障房社区本身所具有的一些特性，如政府直接干预，社区治理主体、资金来源单一，免去了各治理主体之间的利益博弈，并且社区中有较多集体拆迁安置户，有着较好的社会联系基础，从而为社区治理的改革提供了良好的基础环境，不失为推进国家治理现代化真正的起步点。注释①保障性住房，简称保障房(indemnificatory apartment),是指政府为中低收入住房因难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，色猛ow-rent housing寒租房)affordable housing(经济适用房万price--fixed兴回至系刈0Z.Z.Ehousing(限价房)、public rental housing(公共租赁住房/公租房)、以及rebuild shanty areas(对棚户区进行改造的改造房)等。参考文献[]徐永祥.社区发展论[M.华东理工大学出版社，2000.[2]费孝通.当前城市社区设一些思考).群言，2000(8).[3]张明亮.城市社区设的探索和推进[).北京行政学院学报，2001(1)：1-3.[4]中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区设的意见》的通知[).中国民政，2001.01：4-6.[)夏晓丽.城市社区治理中的公民参与问题研究D].山东大学，2011.[6]彭科幻.社区：应从管理走向治理.理论与当代，2009(6)：12-12.[刀张宝锋.我国城市社区治理结构研究综述[).华北水利水电学院学报：社科版，2006,22(1)：6-9.[8)]任兴洲.中国住房保障：“十二五”进展与“十三五”思路N.中国经济时报，2015-04-20003.[9)方好.保障房社区治理路径新探以北京C社区的治理实践为例[).甘肃社会科学，2015(1)11-15.[10]徐永祥.社会的再组织化：现阶段社会管理与社会服务的重要课题.教学与研究，2008(1)：24-29.[]吴晓林台湾城市社区的治理结构及其“去代理化”逻辑一一个来自台北市的调查U公共管理学报，2015,第1期(01)：47-56興尚理筑素前网ZC
[12]张祺.国外典型的城市社区管理模式比较及借鉴).黑龙江信息科技，2009，第3期：93[13引格里·斯托克，华夏风.作为理论的治理：五个论点[.国际社会科学杂志：中文版，1999(1)1930.[14张紧跟，庄文嘉.从行政性治理到多元共治：当代中国环境治理的转型思考).中共宁波市委党校学报，2008第6期(6)：93-99.作者简介杨卓，南京大学筑与城市规划学院，硕士研究生：尹秋怡，南京大学筑与城市规划学院，硕士研究生：唐杰，南京大学筑与城市规划学院，硕士研究生：杜若菲，南京大学筑与城市规划学院，硕士研究生。J.NE興尚理筑素前阀Z..ET
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