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可持续交通背景下的停车供给调控政策林佳妮摘要:随着城市机动化的快速发展,停车问题逐渐成为制约社会、经济发展,影响人们生活质量的隐患。增停车设施缓解停车难和停车供给应该加以控制,若政策制定者对看似矛盾的这两者认识不足的话,则很有可能使得一个城市的停车政策导向不明、停车问题日益突出,甚至影响动态交通的运行及城市的整体发展。对此,本文首先从停车供给和停车需求的相互反馈机制分析停车供给调控是交通需求管理的重要手段,之后介绍了国外城市停车供给调控经验,主要包括停车供给总量控制、降低或废除最低筑配指标、筑配指标设置上限、停车共享、禁止停车等,最后结合我国城市停车现状,提出停车供给调控的相关议。关键词:停车,停车供给,调控,需求管理1引言?J.NE工随着经济发展水平的提高,城市空间布局的不断拓展,机动车正加速进入我国家庭。由机动车快速增长引发的城市交通拥堵、环境污染、停车问题等日益受到人们的关注。停车问题不仅是简单的停车供给总量满足私人小汽车总量的问题,还包括停车供给和停车需求在时空上的分布不匹配,停车价格和停车需求在时空上的不匹配等。机动车的出行必然涉及停放,然而机动车的停放却不仅仅关乎“停放”,还会对住房、交通拥堵、空气质量、生态环境、步行环境等造成影响,也就是说,一个城市停车问题的解决、停车政策的制定要面对能源、土地、环境等新情况和公平、公正的新要求,从公共政策的视角出发,使得城市交通发展实现可持续。但一直以来我国城市停车规划一味地以满足停车需求为主,这并不适用于所有停车问题,并且,以满足需求为目标的供给导向政策不具有可持续性。本文将着重从停车供给调控的角度来阐述并理解停车问题。2停车供给调控是交通需求管理的重要手段2.1停车供给影响小汽车拥有停车供给是一定的停车设施区域内按规范提供的有效停车位数,这主要取决于停车设施興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
的容量。DOWNS定律指出,新的交通供给会引起更多的交通需求。停车设施是一种交通设施供给。在停车供需关系中,停车需求会受到停车供给变化的反馈影响,潜在的停车需求可能随着停车供给的增加而被激发,反之,地区停车供给不足,会引导出行者选择其他出行目的地或换用小汽车外的其他出行方式,即该区域停车需求会受到抑制。国内外相关研究和实例表明,居住区停车供给会影响小汽车拥有的决策。如果居住区配的停车泊位充足并有富余,则可能诱增潜在的机动车购买。而居住区内停车设施供给不足主要体现在居住区配车位不足,居民将车辆停放在不合规的小区内部通道、人行道或者非法停放在居住区周边的道路上。停放在不合规的小区内部通道、人行道会造成小区内部拥挤、消防通道堵塞,非法停放在居住区周边道路,还会招致交警处罚。若增加合规的停车供给,对于潜在的小汽车购买者来说,实际是降低了车辆拥有的“成本”。在老旧居住区停车日益困难的今天,部分居民甚至为了寻得车位安置私家车,搬迁至拥有配车位的住宅。假设该住宅车位为新增配车位,则可以理解为,居住小区内车位供给的增加会诱增新的小区车辆停车需求。死之前的供给J拥有S2:之后的供给成本P2均价格0102诱增私家车数量图1居住区车位供给增加之后诱增私家车2.2停车供给影响小汽车使用公集中区或商业、商务区停车供给会影响小汽车使用的决策。如果公服务区内,泊位供给充足,则会诱增更多的机动车出行和停放需求,并使得该区域公共交通的使用者减少。一定区域内,一定道路容量下,更多小汽车出行会导致更为严重的交通拥堵和空气污染,随之产生的外部成本将损害无车人群的利益:而与小汽车使用者相比,公交乘客占用的道路资理筑素前阀Z.ZC.ET
源很少,却必须忍受同等程度的拥堵和时间损失,这种模式无疑是低效且有失公平的。表1(Morral1和Bolger,1996)显示了高峰时段CBD地区使用公共交通通勤出行的比例与CBD地区平均每雇员拥有的停车面积之间存在显著的负相关关系,即CBD地区平均每雇员拥有的停车面积越小,高峰时段使用公共交通通勤的比例越大,表明CBD地区停车泊位数量限制了小汽车出行。区域停车供给调控限制了机动车出行,促进片区公共交通分担比提升。表1加拿大城市中心区停车供给和公共交通使用情况对比CBD地区办每1000平CBD地区每上午高峰时CBD地区占地公面积城市方英尺停车雇员停车数段CBD公共交区就业比例(1000平数量通使用比例方英尺)萨斯卡通20.7%3.6003.50.7914.6%埃德蒙顿20.2%15,1332.10.5132.0%卡尔加里23.4%31,4931.30.4638.8%蒙特利尔14.9%87,9961.00.3848.7%温尼伯26.1%17,4781.40.3639.7%温哥华16.3%n/an/a0.2946.0%多伦多25.3%61,5701.50.2964.1%滨本华马Z多手2头.24动1.10728人48.82.3停车供给调控是交通需求管理的重要手段停车供给作为交通需求管理中的土地使用策略,直接决定了停车需求的产生、吸引、分布等,合理的土地利用规划可以有效决定停车需求量、停车需求分布,又可通过停车活动来匹配合适的交通流以及可接受的交通活动,从而影响小汽车的出行和其他交通方式的使用,进而作用于城市交通、环境,影响居民的生活质量。长期以来,人们认为停车问题仅仅是由于泊位不足造成的,就停车论停车,没有充分考虑不同交通方式之间的有机联系。因而,制定停车政策时应充分考虑停车供给是作为交通需求管理的一个重要手段。有效发挥停车供给调控是可持续交通的一项重要内容。3境外停车供给调控经验借鉴3.1美国一一从“充分满足需求”的停车供给到“停车需求管理”20世纪70年代以前,美国城市停车政策以充分满足机动车发展为导向,结果导致了过量的停车供给,降低了小汽车的使用成本,并诱导了更多的停车需求,同时路外停车最低配标准的实施导致土地利用分散化,居民不便采用其他出行方式,进一步加剧了对机动车的興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
依赖,到70年代末期每千人机动车拥有量已超过400辆。从1980年代开始,美国城市化进程基本完成,机动化也已步入平稳调整阶段,随着交通需求管理(TDM)的提出和推行,美国主要城市停车政策实现了从“充分满足需求”到“停车需求管理”的巨大变革,愈发重视停车政策对交通拥堵、空气质量、土地开发密度、街道活力、生态环境和步行环境等方面的影响,采取的停车供给调控措施如表2。这些供给调控措施,或是将停车供给控制在一定水平内,或是提高泊位利用率,希望实现更高密度的土地开发、中心区步行可达,倡导公共交通优先发展以及交通方式选择多样,从而减少机动车的使用和尾气排放。设置公共交通覆盖区或是考虑到某些区域的历史文化保护,或是为了营造良好的公共空间环境质量。表2美国城市停车供给调控措施列措施案例降低或废除路外停车最低配标准:由开发商根据自旧金山消除了居住区最低泊位配标准:身经济效益决定停车设施配规模洛杉矶市保障性住房执行2户1泊位的低配标准旧金山规定路外停车设施面积不超过总筑面积路外停车最高配标准:由开发商根据合理的经济效的7%:波特兰市规定每400平方英尺(约37m设益(政府为市民创造更多的开放空间)决定将新开发置1个停车泊位(相当于2个办公人员配置1个停设项目的停车设施供给控制在定水平内车泊位),最高配标准随距离公交或地铁站距离典可廷巩系?∠。的不同而不同上设置公共交通覆盖区(Transit Zoning Overlays):设置马里兰州蒙哥马利市将轨道交通车站周边的在临近地铁或公交线路的区域,该区域可不执行既有路外停车最低配标准降低了20%,威斯康星州密的停车配规范,可降低配标准,实施低水平的停尔沃基市降低了15%。车供给波特兰允许实施泊位共享的筑减少需要设的路外停车设施共享:利用不同目的的机动车出行在时车位数:如果开发商愿意共享停车位的话,就可以间上的差异性,提高停车设施利用率降低车位配标准。路外停车设施代费(In Lieu Fees):允许位于市中心2002年全美15个城市的调查数据显示,路外停车区和历史街区的新开发设项目缩减路外停车设施配泊位的代费最低为2500美元/个,最高为50994规模,但是开发商应缴纳一定的停车设施代费美元/个,平均为16146美元/个。3.2欧洲一一从“充分满足需求”到“多目标的停车管理”同美国类似,19世纪60年代到70年代,在无限满足了数十年的停车需求后,一些西欧城市开始意识到停车位的过量供给是导致交通拥挤的部分原因,无限制的满足停车需求会危害到经济繁荣与社区活力,许多城市开始从无限满足停车需求转变为强调车位过量供给所带来的负面影响8,现今部分欧洲城市的停车政策目标如表3所示。理筑素前网Z.Z沁.NE]
表3欧洲城市停车政策目标?城市停车政策目标阿姆斯特丹降低C0排量:缓解交通拥堵:鼓励非小汽车出行安特卫普优化路内停车周转率:优先满足居民停车:缓解交通拥堵:鼓励非小汽车出行伦敦缓解交通拥堵:公共空间改造:鼓励非小汽车出行哥本哈根降低C0排量:公共空间改造:鼓励非小汽车出行巴黎降低C0排量:缓解交通拥堵:公共空间改造:鼓励非小汽车出行斯特拉斯堡优先满足居民停车:推动公共交通发展:提高生活质量苏黎世缓解交通拥堵:公共空间改造:推动公共交通发展:降低C0排量停车供给调控措施主要体现在以下几方面:(1)泊位供给总量控制:汉堡、苏黎世和布达佩斯实施了城市中心区泊位供应总量控制,改革了筑规范,冻结己有停车泊位,不允许未来新。汉堡于1976年开始实施泊位供应总量控制,将车位控制在了30000个左右。苏黎世于1996年开始实施泊位总量控制,阻止了大多数的通勤者开车进入中央商务区,同时为其他车辆例如配送货车保留一定的弹性。在泊位控制总量内每一个路外停车位,则减少一个路内车位,这种形式保证了泊位供应总量不变,同时可以重新分配道路空间。(2)路外停车最高配标准:同美国城市类似,欧洲的一些城市意识到实施最大配70标准的必要性,并控制新开发筑的泊位数量的上限。瑞士、英国和意大利将最高配标准作为全国性的指导准则。安特卫普、巴黎、阿姆斯特丹、巴黎和苏黎世等地开始结合公共交通可达性控制配泊位数量。其中最有代表性的当属荷兰“A、B、C”政策,其中非居住区车位配标准根据到公共交通车站的距离加以修订,A区新筑仅允许设少量车位,B区可在一定范围内设适中数量的车位,C区可在一定范围内设较多的车位,具体如表4所示。而巴黎,距离公交车站500米的范围内不允许新筑设停车位,而中心区几乎每个区域都在该距离范围内。表4停车供给的ABC区位机制区域区域说明配标准A公交可达性极好,周围分布主要的轨道交通车站1/250m公交可达性好,小汽车可行性好1/125mC小汽车可行性好,公交可行性差无标准,根据情况而定(3)禁止停车:除了特定时段的配送车辆,在步行优先的区域、许多古城中心区和繁忙的零售街限制或禁止车辆出行和停车。例如,巴塞罗那设置了行人和自行车优先的区域,车辆只能在区域周边开行,仅允许特定车辆在区域内短时间停车,其他车辆一律禁止停车:興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
柏林、伦敦、米兰等城市超出一定排放的车辆不允许在市中心停车。3.3日本、中国香港一一停车设施供给达低水平平衡与欧美国家不同,日本早在20世纪50年代末60年代初汽车拥有量和交通量迅速增长初期就对城市停车问题予以重视,及时制定了一系列停车法规、政策,并严格实行,成效显著。在停车供给调控方面,日本的配标准相对于其机动化水平来说,设置的很低,且小型筑物免除配义务:筑面积在1500m或2000m2以下的可免配,临界值设定较高,筑面积超过临界值的配标准逐步上调,6000m至100000m之间的筑配标准最高,超过100000m配标准又小幅度降低。在低配的情况下,多余的停车需求主要靠社会资本设公共停车场(库)解决。中国香港停车管理对策与限制私人小汽车发展的整体政策导向密切关联。早在1976年完成的第一次整体交通研究中,第一次对香港停车设施的发展提出明确的策略“要利用停车设施的供给和收费来控制私家车的拥有量和对现有道路的使用”。1990年“香港交通政策白皮书”里提出停车管理的目标是一一停车设施供给方面达到一种低水平的平衡。2011年修订的《香港规划标准与准则》中关于泊位供给则强调:(1)提供泊车位的数量应卖合玫府整体运输政策。按照般原则,泊车位的供给水主子余个小闪.U0.N日平,不应足以鼓励乘客使用私家车而非公共交通工具。特别是靠近铁路车站和大型公共运输交汇处的发展,更应采用较低的泊位标准例如规定车站旁500米范围内的资助房屋和私人房屋配泊位数量可降低15%:(2)现有的泊车设施应善加利用,而这些设施的需求也应予审慎管理。如果泊车设施仍然出现求过于供的情况,则应考虑提供额外的设施,但却不可违反运输策略,而且也不得超出道路系统的负荷。(3)在决定提供泊车设施的适当数目时,应顾及其他实际的因素,包括:(a)附近有没有公共交通工具:(b)附近有没有公众停车场:(c)连接火车站和其他主要公共运输交汇处的行人通道的距离及质素:()区内道路网的交通情况:(?)附近一带的泊车位供求情况。同时规定运输署可以考虑上述因素决定供给的泊位数。3.4小结不同城市停车政策具有其自身发展轨迹及特点,如今欧美城市停车政策强调停车供给过多可能造成的负面影响,主要采取停车控制政策。香港也开始从关注泊位供给不足转移到关注泊位供给过量,在公共交通设施充足区域实施停车控制,出现了基于市场化的停车供给。而日本从机动化发展初期就充分利用停车供给控制这一政策,保持低配,并实施“自备车位”,使得日本具有显著的以市场为导向的停车系统。興尚览Z.ZC.ET
4我国停车供给存在的问题4.1土地及路网容量限制泊位设泊位供给设的跟进,需要设用地的保障,但由于我国大城市中心区用地开发密度大,土地资源高度紧缺,一些老旧小区、老式办公楼更是无条件增设配停车场,泊位供给设困难重重。同时,城市中心区道路长度增加、路网完善受到各种条件制约和限制,路网容量的增加也相对较为困难。以上海为例,根据2020年城市总体规划,2020年中心城路网容量达1033万标准车公里/小时,相比2010年866万标准车公里,规划仅增加3.5%。在2020年中心城206万车位供应情况下,中心城区道路高峰小时饱和度达到075(处于中等服务水平),如果增加更多泊位,诱增小汽车出行,道路服务水平将进一步恶化。4.2停车泊位利用效率低下城市中心区存在“潮汐”式的交通特性,在非高峰时段,过多的停车泊位供给会造成泊位利用率低,停车资源浪费,成本增加。根据相关数据,截至2010年底,上海市备案登记的经营性公共停车场(库)经营总泊位数为329225个,全年停放车次11575万辆次,平均每个泊位的调转率仅为0.96次天安才些非经营性停车场(库万如企业自用车位,泊位周日生心杀?为转率更低,原因在于这些停车场(库)不对外开放,夜间常出现空置现象。夜间公共停车泊位资源浪费与居住区停车供需矛盾突出形成鲜明对比。4.3通勤停车未予以限制在我国许多城市机动车出行结构中通勒出行的比例较高,如厦门市2015年居民出行调查数据中,私人小汽车出行中通勤出行占到了41.83%:上海市2009年居民出行调查数据中,机动车出行结构中通勤出行占到了49%。由于许多单位提供免费或月租停车费相比市场价便宜得多的停车位,导致通勤小汽车出行所受的限制较低,不利于通勤交通转向公共交通。当然,此类小汽车出行,也会受到公共交通可达性、便利性的影响,但通勤停车的便利性无疑变相地倡导了“车本位”的交通出行方式。5关于停车供给调控的议增加停车供给,虽然能够缓解部分停车需求,却不是解决停车问题的根本,没有配合整体交通政策,未充分考虑停车供给与停车需求的反馈机制,有可能会引发更多的停车问题,甚至影响城市交通及可能带来的一些城市病。興尚理筑素前网ZC.NE1
发展城市公共交通,限制小汽车发展已是共识。Dows定律指出,车位增长总是抵不过机动车的增长,加之受城市中心区土地开发强度限制、道路交通流量与停车设施供应之间的矛盾逐步显现,停车设施在现状及未来条件下,不可能总是“有求必应”。基于民生角度提出的“一车一位”,在很多大城市单靠政府投资设弥补停车缺的难度极大,且损坏无车者的利益。即使一味被动地满足现状停车需求,也无法满足未来新增的停车需求,甚至会加剧矛盾的恶化。在02年的上海市交通白皮书中,其停车政策重点强调了停车设施设,侧重通过收费调整停车需求。但对城市机动车保有量激增、中心区用地紧张、停车泊位增加困难、交通发展趋势及停车需求的预判不足,未有效利用停车供给调控手段管理城市停车问题,通过分析这也是造成如今城市中心区停车矛盾突出的原因。停车供给调控作为交通需求管理的策略之一,可以起到控制小汽车拥有或使用的作用,是解决停车与城市交通、环境、能源发展矛盾的有效途径o。5.1停车供给总量控制适时地综合城市不同区域的土地开发强度、区域功能定位、交通供应水平、停车需求特点和既有相关规划的分区成果,划定不同的停车调控分区。①土地开发强度高、道路交通矛盾突出、公交服务水平相对充足的区域,停车可采取总量控制的策略,若增加相应配或路外公共停车泊位,尸可适当降低道路洎位,维持区域停车泊位数量恒定,使白天停车需求特别是长时间停车需求保持适度“饥渴”状态,引导片区出行使用公共交通系统,保障区域动静态交通平衡,降低道路交通压力。策略实施的同时要加强停车管理,避免无效停车位(如违章停放)削弱政策的刺激作用,避免停车矛盾激化。②土地开发强度适中,道路交通条件一般,公交服务水平尚可的区域,停车可采取适度供给的策略,以基本满足区域停车需求,不影响道路交通,维持区域动静态交通平衡为目标:③土地开发强度低,道路交通运行通畅,公交服务水平较弱的区域,停车可采取充分满足停车需求的供给策略,以免进一步引发停车供需矛盾问题。5.2灵活设置及管理停车配指标①借鉴国外发展思路,充分考虑城市中心区道路交通日益拥堵的现状,对城市中心区商务、办公的停车配引入指标上限。②根据筑物自身特点及所处具体区位,实施灵活的配指标及管理。例如,将配标准与公交可达性指标相结合,适当降低地铁车站500米以内筑的配标准。③根据停车设施服务人群和时段特性,鼓励泊位共享,相邻区域可实现泊位共享的筑可降低配:④立停车场(库)交通影响评价制度,规划和新、改设项目必须开展包含静态交通在内的交通影响评估,提高配标准的实施的灵活性,避免泊位过興尚理罚素前网ZC
量供给。5.3实施停车泊位共享高效的泊位使用是使得停车泊位周转最大化,应当充分认识到停车泊位的使用是“时空”效率的最大化。利用停车供给和停车需求在时间、空间上的交错,可以使车辆共享泊位。“一车一位”未必是死板、固定的车、位对应关系,未来将更强调一种合作、共享、开放、互利的机制,实施停车泊位共享正是停车供给调控的弹性所在。5.4雇主减少向员工提供免费或廉价停车位为了保障城市中心区的交通运行,倡导绿色出行,城市中心区应该积极鼓励通勤出行选择公共交通。通过限制企事业单位雇主对员工提供免费或月租低的停车位,或政府通过相应激励措施使企业减少自用车位,转而向公众开放,一方面降低通勤小汽车交通,另一方面又对城市中心区商业、学校、就医等停车难问题加以缓解。参考文献[]重新定位停车政策:优化出行的重要工具[)城市交通.2015,(4)71-81②王元庆,,4无是划m人通有40&[3]Downs A.Still Stuck in Traffic:Coping with Peak-Hour Traffic Congestion[J].Future Survey,2004.42(12):2329-2331[4]Zhan Guo.Does residential parking supply affect household car ownership?The case of New York City[J].Journal of Transport Geography .26(2013)18-28[5]Morrall,J,Bolger,D.The Relationship Between Downtown Parking Supply and Transit Use.ITE Journal Vol.66.No.2 (February,1996).[6王家,张晓东.美国城市停车政策解析[).城市交通.2011,9(4):53-60[门刀张戎,王婷,林佳妮等,上海市交通白皮书一停车需求管理政策及保障机制,[]上海:上海市交通运输与港管理局:同济大学交通运输工程学院,2012[8]Michael Kodransky,Gabrielle Hermann.Europe's Parking U-Turn:From Axommodation to Regulation.[R].NewYork:ITDP.2011[9香港规划标准与准则.[R].香港:香港特别行政区政府规划暑,2011。[10]Litman T.Parking Management Strategies,Evaluation and Planning[R].Canada:Victoria Transport PolicyInstitute,2011.[11]吴涛,晏克非.停车需求管理的机制研究城市规划.2002,26(10):85-88作者简介林佳妮,厦门市交通研究中心,工程师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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