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规划实施与管理064.基于风险感知的污染工业用地更新意愿分析——以苏州高新区为例PDF文本
规划设计

基于风险感知的污染工业用地更新意愿分析-一以苏州高新区为例缪岑岑，赵莹莹，张晨晓摘要：在国家产业转型和土地资源约束的大背景下，城市设发展的重点也逐步从向外围的用地扩张转向以城市更新为主导的存量土地的挖据，城市内部的工业用地作为最具开发利用潜力的现有城乡设用地之一，其功能的更新置换势在必行，然而在更新置换过程中，工厂生产处理过程对用地所造成的沉积污染问题却常常被忽视，工业用地被等同于“净土”进行规划，原有的工业沉积污染会对将来的适用人群带来极大的安全隐患，继而引发大量社会冲突与群体事件，本文基于“风险感知”理论，以苏州高新区为实例，以不同类型人群对工业用地污染风险感知方式与内容为切入点立“工业用地风险感知模型”；结合模型风险分级结果对待更新工业用地的展开是否开发、开发意向和开发程度三个层次的公众更新意愿分析，进而聚焦于规划意愿与规划之问的矛盾，提出规划调整及用地整治议，有助于为城市的规划设和政府管理等方面提供一定的参考和借鉴意义，关能字：地袋题和象新毫克网J.NE1引言十八大提出“优化产业结构，加快传统产业转型升级，促进区域协调发展”，众多城市积极开展“退二进三”工作，随之而来的是相应的工业用地的规划调整与更新利用。在未来相当长的一段时间内，工业用地的更新置换将呈现“大量化”和“常态化”的趋势。在城市的设过程中，学界不断强调要以“人的城镇化”为核心，在规划编制和实施过程中要注重社会公平、保障所有人的利益与权益。然而在产业转型过程中，特别是老工业用地的更新置换，由于既有污染信息不透明等原因，不能保障其用地未来使用者的公平与利益，从而引发了一系列社会矛盾，如：美国拉夫拉运河小区案、武汉长江明珠小区群体事件及最近常州校园毒地事件，都为我们敲响了警钟。污染工业用地的开发利用与公众生活息息相关，怎样引导人们去正确的感知污染工业用地是“净”土还是“禁”土，呼吁人们积极参与到用地更新置换过程中，关系到用地使用者权益乃至整个社会的和谐发展。以往对于工业用地的研興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
究大多聚焦于其未来置换方向以及再开发时的方式方法，对开发设前的污染风险感知以及公众的更新意愿较少涉及。本文基于“风险感知”理论，以工业、制造业迅速发展，积极进行产业转型升级的苏州为例，以不同类型人群对工业用地污染风险感知方式与内容为切入点立“工业用地风险感知模型”，进行污染工业用地的风险感知和更新意愿分析研究，提高公众对工业用地更新与再利用的相关规划的参与度，提出体现社会效益和公平的调整议。为正在开展或即将进行转型升级的广大中西部地区提供借鉴，在规划设、政府管理层面上提供一定的参考。2研究方法与数据来源2.1研究方法与理论风险感知属于心理学范畴，强调个体由直观判断和主观感受获得的经验对认知的影响。国内外学者风险感知研究展开大量探索：Sovc等人在1978年提出心理测量范式，定量与定性的对风险感知进行预测，并分析因素之间及与行为关系的影响：Langford等人(1999)提出风险感知是动态变化的过常，且卧部事件等因素能够对风险的感知产生影响并立动态多维的感知模型。我国学者在心理测量范式的基础上做了大量相关研究，如刘金平拓展细化了风险特征的维度：时勘、范红霞等人通过对“非典”疫情的大量研究，形成了基本的风险认知测量模型，丰富和发展了“风险认知地图”2等。本文以风险感知为理论基础，采用环境风险感知心理测量范式和环境风险评价方法，对工业用地的污染感知度和更新意愿进行描述，对于污染工业用地风险感知的心理测量从感知途径、是否污染和污染程度三个方面进行分析，环境风险则通过工业用地污染中的有毒有害物质造成的人体健康风险进行评价。结合规划实际情况，揭示公众意愿与规划现实之间的脱节与矛盾关系，为城市内部污染工业用地的更新置换以及在一定程度上促进社会公平与公众参与提供借鉴意义。1叶晓榕.风险感知、利益感知与集体行为的关系及其机制研究一矿区与非矿区居民的比较[D].四川师范大学，2015.2时勘等.我国民众对SARS信息的风险认知及心理行为U).心理学报.2003,35(4)：546-554.興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2数据来源苏州高新区起步较早且发展较为成熟，目前面临着产业转型升级的巨大挑战，大批工业用地亟需更新。狮山片区和枫桥片区部分地块，是未来功能结构调整力度最大的区域。本次研究于2014年4一6月，在苏州高新区狮山片区和枫桥片区的部分地块，以实地踏勘、发放问卷和电话访谈等形式获得不同人群对污染工业用地的风险感知和更新意愿。问卷涉及风险感知图1研究区域在高新区的区位和更新意愿两部分，风险感知部分发放100份问卷，回收有效问卷87份，问卷有效率87%：对接受风险感知问卷调查的人群展开更新意愿调查，共发放64份问卷，回收有效问卷57份，问卷有效率89%。同时针对部分人群采取电话回访的方式追踪深入，详细询问风险感知和规划意愿等情况，保证了数据的可靠性。”J3究株程图2研究区域具体范围3工业用地的污染风险感知特征公众对于风险的感知是在感知主体的社会经济、风险性质属性因素的综合作用下决策的，其感知特征体现为风险性质、感知主体及风险传播方式、时间等。感知主体根据各自不同的生理特点和了解水平，表现出不同的感知行为特征。3.1工业用地概况本文研究分析的表1现状产业类型统计表具体区域是苏州高新产业类型化工制药塑料化妆品涂料生物技术食品金属加工区内北至马运路，南临企业数量3个5个3个2个1个1个2个10个百分比2.8%4.7%2.81.9%0.9%0.9%1.9%9.4%向阳路，西至金枫路，产业类型机械加工设备制造造纸包装汽修电子气体制造纺织服装东到京杭大运河的南企业数量6个6个6个1个2个54个1个6个百分比5.7%5.7%5.7%0.9%1.9%50,9%0.9%5.7%宽北窄的梯形地块，总面积约为20KM。研究区域内从事工业生产活动的企业有100多家，参考我国行业标准及相理筑素前阀Z.ZC.ET
关文献，将其划分为16种产业类型，具体包括化工、制药、塑料、化妆品生产、金属加工等（表1）。其中电子产业占据主导地位，包括西门子、松下等知名电子品牌企业，是高新区重点发展的产业：在空间分布上，以实地踏勘结合卫星影像图的方式进行操作，发现研究区域内的工业用地主要沿城市主要道路珠江路及竹园路两侧集中成片分布，呈现明显的集聚态势。其余则零星的分布于其他区域：3.2污染风险感知的主体构成风险感知具有强烈的心理学属性，是对人们对待消极事件的一种主观的看法与评价，是一种社会和文化构，反映了生活在不同文化背景下的人们的价值观、历史观等。众多学者的研究都表明年龄、学历、职业、性别等诸多因素都会影响公众的风险感知，因而在进行对象的选取调查时，充分考虑到性别、年龄等人学因素，将人群分类进行统计分析。依据时间维度，将人群大致分为三个类型：规划设前进行专业评估及环境修复的环境专业团体，主要为环境研究工作者及相关学者：在规划设过程中的负责开发和设管理的规划设团体，包括规划师筑狮、规划设管理人员及房地产牙发人员等缸在规划设完成后进行功能和空间使用的普通人群，分为工业企业的工作人员、工业用地周边人群以及非周边人群。针对这三类人群进行风险感知方式及内容方面的深入调查并进行分析。3.3工业用地的污染风险感知特征(1)实际接触是感知的主要方式主要感知途径公众对于工业用地污染的风险感知方式主要直接感知问接感知有直接和间接两种，直接感知表现为工业废弃物堆积、土壤和水体变色以及空气中散发的刺激性气味：间接感知则是通过新闻媒体对群体事件的报道以及政府相关部门的用地信息公开等方式。工业度弃物维阴空气散播骨味群体事件报道一般而言，公众对风险的感知很大程度上取土填，水体异妹用地信公开决于有关风险的宣传度。然而问卷调查显示，只图3公众风险感知途径有17%的人群是通过媒体信息获得污染风险信息，大多数人群还是通过直接感知来获取信3刘万利，胡培创风险对创业决策行为影响的研究风险感知和风险倾向的媒介效应科学学和科学技术管理.2010,9理筑素前阀Z.ZC.ET
息。这也侧面反映出目前公众获知风险感规划设团体环境专业团体普通人群知渠道较少，风险宣传的力度不强因而公知道不知道知道不知道知道不知道众对于污染风险信息不能够得到及时了解。（图3）(2)公众普遍具有风险意识伴随着经济的飞速发展和科技进步，图4工业用地是否有污染社会和个人对于人居环境以及公众健康问题给予了越来越多的关注，对于工业污染用地的忧患意识也得以提升。从相关的数据显示，公众普遍认为工业用地存在土地污染，92%的环境专业团体、76%的规划设团体和58%的普通人群认为工业用地存在土地污染，其中两大专业团体对工业用地污染的认知度较高，环境专业人员对工业污染的感知最深刻（图4）。同时，针对自身所处城市的工业用地污染情况，三类人群的感知呈现明显的不同，规划设团体了解度最高、环境专业团体次之，而普通人群了解度最低。这在一定程度上与人群所处的专业背景有关，规划设团体由于其职业需求对与城市设相关内容及工业用地的前期发展历程具有全面的了解，因而感受度最高。(3)对风险感知存在差异性针对研究区域内国类产业类型展开污染类T型与程度调查，结果表明化工和制药是公众认为5030人数污染最严重的，其污染会对日常的生活、工作、2010学习乃至健康造成巨大的危害：食品和纺织服装0。化工厂制药厂申子厂造纸厂其它则是被认为危害最小，对人们日常图5士地污染最严重的工业企业类型生活较少甚至不产生影响。进一步16001400对人群类型进行剖析发现，三者在120一透人程污染类型上达成较高的共识但在污60一开父曾正他400环快专叠已但染程度上产生较大差异。对于电子20m0.0四和气体制造产业，环境专业团体整体对其污染抱以积极的态度，此类图616种工业企业分值统计图人群认为的污染程度远低于另外两类人群：而对于制药产业则产生强烈的忧患意识，对此类风险感知远高于其他人群。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.4公众风险感知模型构对问卷调查样本依据人群类型进行分样统计，采用二项式定理中的元素赋值法对每份问卷排序后产业进行赋值，第1位为16分、第2位为15分、依次类推，第16位为1分，计算出各类人群中每种产业类型的平均得分。（图7）利用ā、B、Y分别表示环境专业、规划设和普通群众三类人群的加权影响系数，则每类产业的风险感知模型的公式为：RPM=a∑EsT)/m+B∑pcT)+Y∑(oPTm)/P(其中，EST为第i位环境专业团体成员的分值：PC为第j位规划设团体成员的分值：0PT为第m位普通群众团体成员的分值：m、、p分别为三类人群的问卷数量)采用以函询调查为基础的Delphi Technique确定三类人群的指标权重系数，这是一种匿名的专家问卷调查法：选择数位相关专家，设计发放问卷，回收后对内容进行整理，对于持有不同意见的部分再次设计并发放问卷，如此反复，最终得到各项指标的权重。筑麦4苏州工业用地的公众更新意愿分析表2工业用地风险感知汇总表4.1公众风险感知等级划分风险等级工业类型风险值风险种类1化工15.64△A△A根据“工业风险感知模型”，一级风险2制药13.07▲▲A▲(最危险)3涂料12.51▲▲△▲结合对环境评估专家的访谈进塑料12.48▲AAA而得出研究区域内16类工业产5化妆品生产11.79▲▲▲二级风险6造纸9.84▲▲▲业类型的风险感知情况，并根据(较危险)金属加工9.67A▲A排序情况进行分级划分，最终划8气体制造7.96▲▲▲9机械加工7.80定为四个风险感知层级：AA三级风险10设备制造7.13AA(1)一级风险（最危险）：(较安全》11电子6.60▲△高污染且难以进行净化修复，如12生物技术6.14▲▲13包装5.34A化工、制药等，污染物以苯、氟四级风险14汽车维修4.94A化物等持久性有机污染物为主，(安全)15纺织服装3.29416食品1.80具有强致癌性，会对人体机能造興尚理筑素前阀Z.Z心.E]
成损害。(2)二级风险（较危险）：污染相对较大，土壤修复难度较大。如化妆品生产、造纸、金属加工等以镍、铅等重金属以及石化性有机污染物为主，部分具有致癌性，也会对人体基本机能造成损害。(3)三级风险（较安全）：机械加工、设备制造、电子、生物技术等产业类型属于三级污染风险等级，以电子废弃物、污染物为主，对人体危害较小。(4)四级风险（安全）：以包装、汽车维修、纺织服装、食品等产业类型为主，对土地造成的污染较小，以碱性污染物为主，对人体危害很小，且易净化处理。4.2污染工业用地的公众更新意愿特征城市内的低效工业用地作为城市更新、结构优化的重要地区，城市内的工业用地面临空间转型诉求，大量低效工业用地更新置换迫在眉睫。然而，随着“产业转移”和“退二进三”的实施，城市出现大量工业遗留和遗弃场地，或多或少存在土壤、地表水或地下水污染，若不对场地进行处理就盲目追求设周期与效率则会引发社会矛盾和恐慌事件：工业污染场地的延迟再骏，奇环桑，韩机会减少、至社会不稳定因素搁等社会影响。所以，城市工业污染用地在相当程度上严重威胁着城市人居环境安全和公众健康，阻碍着城市设和经济发展。因而，对公众进行污染工业用地的更新意愿分析是有效缓解这一矛盾、加强公众参与的有效途径。进一步对公众的更新意愿进行研究，发现表现出以下的明显特征：分层级进行更新的意愿诉求：由于四级风险4%产业类型的不同，导致场地沉积污染的三级风险17%程度也大不相同，公众对重金属、苯、二级风俊879%氟化物等易致癌的持久性污染物具有强一级风险96%烈的排斥和恐惧心理，数据显示，98%图7不适宜进行开发设的风险等级和87%的公众认为具有上述分级中的教科研用地·三级风险一级和二级污染风险的工业用地不适广场用地宜进行开发设，即使采取场地的修公园银地复措施，也不愿在此类用地上进行活商业用地动，更不用说在此处购房（图7）。对居任用地0%20%40%60%80%100%120%于三级和四级风险的工业用地，公众图8可开发设风险等级功能置换方向理筑素前阀Z.ZC.ET
较为宽容、接受度较高，认为对此类型工业用地进行适当的净化处理后可进行开发设并且不影响对其的日常使用。倾向于公共空间开发的更新意愿：针对公众认为可开发设的三、四级风险的工业用地开展开发意向的研究，研究发现公众更倾向将其置换为公共空间，而非私密空间。具体来看，72%以上的公众认为三级污染风险的工业用地经过净化处理后适宜改造成为公园绿地、广场用地、商业用地等公共空间。84%以上的人认为四级风险的用地净化后可开发为居住、商业等用地。关于具体项目的开发意愿（图8），访谈中部分公众认为若为商业用地，与商业街相比，更倾向于接受商业综合体，也有部分人群推荐在污染地块中设停车楼（场），车主停留时间较短，污染对人体的危害较小。究其原因，居住小区作为滞留时间较长、停留时间稳定并且具有归属感的空间类型，公众对其具有强烈的安全需求。封闭式开发方式更受推崇：城市中的绿地具有净化空气、水体及土壤，改善城市小气候，降低噪声污染和美化景观等多种作用，是城市功能构成中不可或缺的部分。然而，在进行污染工业用地的置换时，却受到“冷遇”。调查结不易挥发污染物易挥发污染物果显示，对于“增加绿地面积能否减少对人体危增加绿化数技术封存增加绿化技术封存害”这一问题7以土的公众试为应对污染地主子杀州进行封闭处理，减少其暴露面积，要减少绿地面积。同时大多数的环境专家也认为，研究区域内图9污染用地的开发方式选择三、四级风险的污染工业用地的污染物主要为易挥发性物质，应当通过混凝土固化等技术手段对其进行封闭处理，降低绿地率，减少污染物扩散：规划专家则认为用混凝土等材料将土地覆盖，提高筑密度是有效减小危害的一种方式。这也反映出公众普遍认为直接接触污染土地是人群受危害最严重的方式，因此必须避免土地直接暴露在空气中。封闭式的开发手段更能抑制污染扩散、提高安全性，这一方式也更为公众所接受。对近地面空间的强烈排斥心理：对具体的筑形式以及空间形态进行深入的更新意愿研究时，发现大多数公众在受访时明确表示出对近地面空间的排斥，认为对污染的工业用地进行再次的开发利用时，筑的1-2层应当采用架空式的设计方式，对污染场地进行封闭处理和修复后的近地面空间可作为停车场地使用，不做居住、商业办公等与人接触时间较长的使用功能，有利于减轻受污染用地对人体的危害。同时，当筑高度越高，则设时的地基就越深，土地里的污染物更容易向周边扩散，对周边地块人体造成危害可能性增大，因此普遍认为在对污染工业用地进行开发时应当降低筑高度，采取一种低密度、低高度的开发模式。興尚理筑素衬阀Z.Z.ET
5更新意愿与未来规划的矛盾分析将研究区域的工业用地风险感知图与工业用地的规划图进行比照，结合公众的更新意愿，分析其与未来规划之间的矛盾着力点，在一定程度上提出更新调整意见。图10现状不同等级工业用地空间分布图图11用地规划图一一工业用地部分5.1禁止开发用地的矛盾分析由图10和图11以看出，在公众认为应当禁止开发设的用地被置换成为居住用地、?子小..N中小学用地、商业用地等，与公众“禁止开发”的意愿相矛盾，尤其是以重金属、持久性有机物等高风险污染物为主的高危风险的一、二级工业用地，被置换成为居住区和中小学，对人体尤其是儿童产生巨大的危害，更容易引发一系列的社会恐慌与群体事件，如近期发生的常州校园毒地事件，造成社会的动荡与不安。笔者看来，针对此种类型的矛盾其解决途径应当在于场地修复以及功能置换的方向，议暂时不对此类用地进行开发，进行场地净化修复处理，防止对周边地块污染，可作防护绿地等较少使用的用地类型。5.2可开发用地的矛盾分析对公众认为可开发的三级和四级风险的工业用地进行具体分析，矛盾集中规与置换的功能类型，未来规划成居住、中小学用地等，这与公众认为适宜开发为公园、广场、商业等用地的意愿相矛盾。三级风险工业用地以电子废弃物等低风险污染物为主，无致癌性，但长期接触也会对人体健康造成不可忽视的危害。结合人群活动累时性特征，若规划为居住、中小学等用地，特定人群时间接触较长，会对人体健康产生持续累积危害，因此不适宜规划为此興尚理筑素前网ZC.NE1
类用地。针对此问题，缓解矛盾的有效方式是净化修复后开发成使用对象为流动人群的公园绿地、广场用地、商业用地等，不可开发成有固定使用者的居住、中小学等性质用地。四级风险的工业用地由于对人体危害性极小，对其进行净化修复后可按规划用途开发。6结论与议近年来大量城市进入后工业化时代，土地的开发模式由用地外延扩张向增量用地精明增长和存量用地内涵挖潜并重进行转变，城市中的大量工业用地面临更新调整。待更新的工业用地中存在一定比重的污染场地，面对存在的污染以及安全风险问题，国家及部分地方政府颁布了有关污染场地的管理、修复等诸多文件和标准。然而，由于工业场地类型的多样性以及修复与开发设的脱节，我国在工业污染场地的修复、规划、管理工作仍处于起步阶段，亟需完善。总体来说，对于工业用地更新置换的污染风险应当从以下方面给予关注：在规划设方面，转变规划价值观：从经济效益为主转变为以环境安全为主，以避免群体事件等社会风险为前提，按照新型城镇化的要求，保障公众的利益，包括工业污染用地未来使用者的公平与权益，注重社会公平：加强方法创新：在整个规划过程中加强公众参与，规划前进行用地信息公乎，规划子解公众更新意愿，实行多方案比选，公众投票，最后将方案进行公示。既加强公众参与积极性，又有利于规划实施：改进规划技术：对污染工业用地做再利用规划时，应根据工业用地污染程度等级确定规划用途，确定控制性指标时应进行深度研究。针对本次研究区域的情况，议降低筑高度，对污染土地进行固化封存，减少其暴露面积及与人体的接触。在政府管理方面，完善风险监测体系，相关部门要对其污染土壤进行定期跟踪监测，并公布监测信息，使公众完全了解其用地基本信息，形成完善的风险监测体系：构风险发布平台，对工业用地风险环评结果通过多种渠道实时发布，为公众提供更多的风险感知途径，有利于进行多方风险交流：立多方协调机制，工业用地的更新涉及多方面复杂工作，政府作为主导、管理者，协调环境部门、规划部门与土地开发商、用地使用者共同参与，立公平有效的协调机制，进行有效风险管理。在法制设方面，完善我国环境影响评价制度、环境信息公开制度以及土壤污染修复责任制度：在现有法律法规基础上，结合我国目前经济发展水平与环境污染现状，制定和完善工业置换用地管理的相关法律法规：构完善的工业用地再利用风险管理制度。借鉴国外先进管理经验，立适合国情的信息系统及决策管理制度。理筑素前阀Z.ZC.ET
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