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城市交通规划53.公交先导发展（TOD）在城市宏观层面的规划应用PDF文本
规划设计

公交先导发展(TOD)在城市宏观层面的规划应用郑瑞山，陈素平，王赫，谢云侠摘要：公交先导开发(Transit-Oriented Development,.简称TOD)理念不仅适用于大中运量公共交通站点周边的微观层面和公交廊道沿线或城市片区尺度的中观层面的规划中应用，同样也应当在城市宏观层面的规划中加以应用，以推动城市向公交优先、绿色低碳的可持续发展的方向转型。本文以湛江市中心城区T0D专项规划为例，提出在城市宏观层面应用T0D理念应当重点关注城市大片区的职住平衡、用地功能与骨干公交网络布局的协调、开发强度与骨干公交的运力相匹配这三方面的问题。在规划方法上，首先在城市宏观层面划定职住平衡分区，明确各个分区内部对原有用地布局、开发强度分布和大中运量公交系统的优化调整原则：进而划定公交先导区，在各个公交先导区内划定不同级别的00中心，通过对用地布局、开发强度分布、骨干公交网络结构、道路网结构的优化调整，实现土地利用与骨千公交网络的协调布局：通过将高强度的开发向骨干公交站点周边聚集，实现了骨干公交网络所覆盖和服务的人和岗位显著增加。在规划成果内容上，通过编制公交先导区图则、T0D试点片区城市设计以及TOD规划管理导则来加强与总规、控规和其它专项规划的对接，增强T00专项规划成果的可实施性和可操作性。关键词：公交先导开发，TOD,TOD规划1T0D理念的应用与规划背景一可主子系个小网1.1T0D理念在我国规划实践中的应用回顾公交先导开发(Transit-.Oriented Development,简称TOD)理念最早于上世纪90年代初在北美地区产生，其产生背景是对城市过度依赖小汽车交通而造成的低密度蔓延的反思。TOD理念最核心的几个原则是在公共交通站点周边进行紧凑的、功能混合的，步行环境友好的高密度开发°；而TOD能够为城市发展带来的积极的影响体现在鼓励公交出行、减少因对小汽车的过度依赖而产生的种种城市问题。在中国城市快速城市化的进程中，大量人涌入城市，对城市交通系统提出了更高的需求，设大中运量的公共交通系统成为诸多城市的选择，这也为在中国实践TOD理念创造了很多机会。有关TOD的研究在中国内地最早始于上世纪九十年代末°，进入21世纪以来，TOD理念越来越广泛的被应用到规划设计实践领域，规划设计范围的尺度涵盖了公共交通站点周边地区的微观层面的规划设计、沿一条轨道交通走廊沿线的中观层面的TOD规划、到城市总体层面的TOD发展战略的不同层面。在城市总体层面的应用TOD理念，在国际上不乏成功的案例，例如巴西的库里提巴，通过大容量快速公交BT系统来引导高强度的城市开发：丹麦哥本哈根著名的“五指”型规划，将城市集中发展区沿轨道交通走廊罚素前网Z.Z0
布局。而在我国内地，能够在城市总体层面实践TOD发展理念的规划实践还比较少，只有深圳等少数城市有过相关规划实践”。总体而言，我国对于TOD理念的应用更多的还是集中在轨道交通站点周边、走廊沿线或片区层面的微观和中观尺度的规划设计中，实际上，TOD所倡导的功能混合、紧凑发展、步行优先等理念不仅适用于轨道站点地区，对于除工业产业区以外的大部分居住和商业服务为主导功能的城市片区也同样是适用的。将TOD理念在城市宏观层面的规划加以理解和应用，可以有更加有效的推动城市发展向公交优先、低碳、可持续的方向转型。在湛江市中心城区TOD专项规划中，我们尝试在城市的宏观层面探索具体的规划设计方法，加强城市总体规划和控制性详细规划之间的衔接和指引，实现TOD理念在城市宏观层面的落实，推动城市向公交优先、绿色低碳的可持续发展方向转型。2规划背景与重点2.1规划背景湛江市位于中国大陆的最南端、广东省的西南部，是环北部湾地区中心城市之一、广东省域副中心城市。近年来，在北部湾经济区、海南国际旅游岛、中国东盟自由贸易区以及设“21世纪海上绸之路”等国家重大区域经济发展战略中，Q湛江凭借其重要的地理位置，迎来了新的历史性发展机遇。在《湛江市城市总体规划(2011-2020)》中，提出未来湛江中心城区形成“一湾、两岸、四轴、五岛、六中心、七组团”的生态型海湾城市空间结构。然而，目前湛江市中心城区的现状结构中，海湾西岸的赤坎与霞山组团仍旧是城市发展的重心且呈现日渐饱和的态势，海湾东岸的发展相对滞后，湛江距离真正形成总规所描绘的组团式海湾城市结构仍然任重道远。湛江市在2015年开始启动城市轨道交通的规划和研究，如果能够抓住轨道交通规划设的时机、积极促进城市空间格局优化，必将有助于湛江区域竞争力的提升，形成绿色、低碳的城市发展模式，在区域的发展中掌握主动权。2.2T0D专项规划在城市宏观层面应解决的重点问题2.2.1宏观层面大片区的职住平衡职住平衡是指一定地域范围内，居民中劳动者的数量（劳动力）和就业岗位的数量大致相等，大部分居民可以就近工作，避免长距离的通勤交通。对于大城市而言，完全的职住平衡是一种理想化的设想，居民对居住地点的选择和就业岗位的分布受到包括房地产市场、房屋租金等多重因素的影响，绝对的职住平衡难以完全实现。然而，在城市总体层面興尚理筑Z.Z心
的规划设计应坚持职住平衡的原则，通过促进不同片区中居住、商业、办公、产业等用地的相对均衡布局和加强就业中心的公共交通可达性，可以为实现职住平衡的城市用地布局结构创造先决条件，同时也能够保证大中运量公共交通系统双方向客流的相对均衡。湛江正处于人快速增长的时期，2015年中心城区常驻人为153万人，根据《湛江市城市总体规划(2011-2020)》，湛江中心城区的常住人到2020年为185万人，远景2030年将达到约250万人。人的快速增长将伴随着城市空间的拓展，如果在规划中缺乏职住平衡的考虑，将会造成片区功能过于单一、通勤距离过长、城市运行效率降低的问题。而且，湛江市的用地空间结构受自然条件影响，呈现环湛江湾布局的多组团结构，在各个组团内部形成相对均衡的居住和就业岗位分布，对于实现短距离通勤、降低交通能耗等城市低碳发展的目标尤为关键。2.2.2用地功能与骨千公交网络布局的协调交通与用地的一体化是提高城市交通效率、改善交通出行结构、缓减城市交通拥堵的根本手段。由于我国规划编制体系存在的问题，交通与土地利用一体化规划长期停留在理念层面。两者的脱节导致城市的交通问题在机动化水平还不高的情况下就不断恶化。湛江武轨道交通和有轨电车为的大中运量公交网络正处于规划设计阶段，在TOD专项规划中，将大中运量的公交网络与用地功能的布局统筹考虑，合理调整和大中运量公交网络的布局，加强公交服务与城市中心、居住片区中心的结合，充分利用公共交通的承载力，提高公交服务所覆盖的工作岗位和居住人比例。2.2.3开发强度与骨千公交的运力相匹配目前我国很多城市中无序的高强度开发和对小汽车交通的过度依赖导致了交通拥堵、居住环境恶化等问题。单纯依靠小汽车交通无法支撑高强度的城市开发，而高密度开发与大容量的公共交通紧密结合，才能够实现以公共交通为先导的城市空间结构。在城市宏观层面，应对开发强度的分布进行总体统筹布局，通过提高轨道交通与中运量公交站点周边地区的开发强度，实现居住人和岗位的分布与公交运力相匹配，鼓励站点地区的一体化设计与开发，将公共交通设施的投资设带来的土地通过高强度、高密度的开发来实现投资回报和价值最大化。興尚览Z.ZC
3T0D理念在城市宏观层面应用的规划方法探讨3.1T0D专项规划方法探讨在湛江市中心城区TOD专项规划中，主要的规划方法与要点包括以下五个方面，分别为：划定职住平衡分区，划定公交先导区，对大中运量公交系统进行优化，对用地功能布局与开发强度进行优化，对道路网系统进行优化调整（如图1）。其中，对于用地功能和开发强度的调整的前提是保证湛江中心城区的总规划人与总体规划中所确定的规模大致相当。用地布局结构慢行分区职住平衡分区划定大中运量骨干公交网络结构行政区划自然环境oD理念在城现状用地与路网规划用地与路网观公交先导区面的因地制宜，适当增加大中运量的线路和站点大中运量公交系统优化远景年公共交通规划与用地规划结合方法与要点与居住和就业岗位紧密结合TOD中心分级用地调整各中心周边开发强度调整用地性质调整降低城市干道尺度道路网系统调整优化增加支路，改善微循环压缩道路断面尺度图1T0D理念在城市宏观层面应用的技术框架興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.1.1划定职住平衡分区职住平衡分区°是指在城市宏观层面规划分散的就业中心和居住中心，围绕就业中心或居住中心划定职住平衡分区，每个职住平衡分区内部的职住比应当尽量匹配，以避免长距离的通勤出行，缓解交通潮汐现象，同时促进片区内经济活动的发生，从而形成有活力的城市环境。职住平衡分区的划分应充分考虑城市宏观规划的用地布局结构、自然山水界限、慢行分区、大中运量骨千公交网络结构和行政区划等因素，并具有一定的规模。在湛江TOD专项规划中，我们将湛江中心城区划分为7大职住平衡分区，每个分区的面积约为150平方公里，片区内公交出行的时间为30分钟可达。在每个职住平衡区内部，根据原有规划的各类用地的规模和平均开发强度来测算就业岗位与居住人比例，即职住比，并与全市总的职住平衡比进行比较，从而确定对每个职住平衡分区内用地调整目标和原则，优化分区内部的职住平衡水平。A2空港筑网A1海东新区东海岛宝满礼G奋勇经济区图2职住平衡区划分示意图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.1.2划定公交先导区在宏观层面划分公交先导区的主要目的是界定出城市中适宜步行和混合使用的片区，在这些片区内部采用更适宜步行的街道网络和土地使用系统，对就业中心的尺度和分布进行调整，对开发强度和设模式进行优化，从而形成用地功能混合、开发强度和公交运力相匹配、适宜步行的城市片区。公交先导区的划定应遵循以下标准：土地使用标准：涵盖中高密度的住宅、商业、办公、服务和零售业，通常不包括工业、仓储、大型市政公用设施用地等。公交标准：至少有支撑区域性公交服务的常规公交大站快线或大容量快速公交、现代有电车公交服务，或至少设有一个轨道交通站点。TOD距离标准：主要公交站点周边600米至800米以内的土地，超出800米范围而未被城市主干道或开放空间阻隔的地区可以纳入TOD区域。边界标准：有清晰边缘的开阔地和自然景观，非步行导向用途的用地，城市快速路或主干道。密度要求：每公顷土地上平均包含200个居住人和就业岗位。交通系统要求需要构“城市格网”或者同等档次的道路网络，能够将交通流分散到平行的道路上，营造人本尺度的街区。用地规模要求：至少120公顷。按照上述方法，我们在湛江中心城区共划定了36公交先导区，成为对用地布局、开发强度和道路网结构进行优化调整的重点片区。興Z.Z沁
图例典律用xI-A图3湛江中心城区公交先导区划分示意图3.1.3大中运量公交系统优化大中运量公交系统是公交先导的城市形态结构的主要骨架，TOD专项规划中对其优化调整应在总体上应以轨道交通网与用地相协调及开发强度与骨干公交的运力相匹配为规划目标，将大中运量公共交通与居住就业岗位结合、轨道交通站点与居住组团中心和就业岗位中心结合，充分利用公共交通系统的运载能力，提高公共交通的服务水平。在湛江TOD规划中，对大中运量公交系统的优化调整包括以下几方面：根据公交先导区的划分，对部分缺乏公共交通支撑的公交先导区，在人和岗位集中规划的地区增加大中运量的线路和站点。将部分远景线路根据2030年用地开发的需要适时提前启动，以满足城市新区的公共交通需求。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
原规划中局部地区的轨道交通网络沿交通性城市道路敷设，与居住组团中心和就业中心的联系较弱，本次规划中将这些地区将大中运量公共交通的线路位置进行微调，以加强与居住和就业岗位的结合图例图4大中运量公共交通系统优化调整示意图（左：优化前，右：优化后）3.1.4划定T0D中心与用地优化调整3141划o筑为将用地开发与公共交通的服务水平紧密地结合起来，根据优化调整后的骨干公共交通网络的走向和站点布局，确定了不同等级的公交服务中心（即TOD中心），各级TOD中心依托公共交通设施，与城市不同层级的公共服务中心紧密结合，形成未来城市更新和城市新区拓展的主要节点。湛江T0D规划共确定各级T0D中心共180个，其中，主中心21个，次中心63个，组团中心96个。参照国家层面的相关导则要求°、既有的实践研究°和湛江的实际情况，确定各级中心的辐射范围和功能定位，具体如下表1所示。表1各级T0D中心的划定标准与主要功能TOD中心划定标准辐射范围（米）主要功能主中心两条或多条大运量骨干公交800区域的就业中心和实际网络的换乘站零售和休闲娱乐中心包括一般的大运量骨干公交网络站点以及两条中运量区域次级就业、零售和次中心(含现代有轨电车、大容量600快速公交BRT、常规公交的休闲娱乐中心，拥有各大站快线)公交线路的换乘类高密度住房。站点理筑素前阀Z.ZC.ET
为中运量（含现代有轨电组团中心车、大容量快速公交BRT和社区级的中心，以本地400常规公交的大站快线)公交居民日常生活的公共服线路的一般站点务功能为主。图例E工2-d:图5湛江中心城区T0D中心规划局部示意图3.1.4.2开发强度调整为实现居住人和岗位的分布与公交运力相匹配的规划目标，对T0D区内新和待改造区域内的居住、商业、商务办公用地的用地强度进行调整。同时用地原有的控制性详细规划中确定的容积率满足以下条件：居住在3.0以下（不含3.0），商业商务用地在5.0以下（不含5.0）的。开发强度调整方法以不同级别的T0D中心为参考，按照TOD中心的级别进行容积率的上浮，非TOD中心辐射范围内的用地容积率进行下浮，实现高开发强度与大众运量公共交通的有机结合，具体调整方法如下表2所示。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
表2不同级别T0D中心容积率浮动标准TOD中心级别TOD周边范围容积率浮动程度300米以内上浮20%主中心300米至800米上浮10%次中心300米以内上浮20%300米至600米上浮10%组团中心400米以内上浮10%TOD片区内非TOD中心其他区域下浮5%-10%J28G.N图6开发强度优化前、后对比（左：优化前右：优化后）3.1.4.3用地性质调整用地性质的调整主要从轨道站点周边、TOD辐射范围内、TOD中心外围、公共服务设施及商住比五个方面进行调整。具体如下：将商业、商务办公等公共服务用地与轨道交通站点紧密结合，在TOD主中心紧邻地铁站范围内布局：对TOD中心内辐射范围内的街区尺度进行调整，创小街区、密路网的用地格局，T0D中心辐射范围内的街区尺度保持在200m左右：居住用地沿各级TOD中心的外围布局，并增加一定比例的商住混合用地：保证公共服务设施的规模，同时对公共服务设施的分布进行优化，确保公共服务设施的全覆盖：调整居住用地和商业用地比例，加强职住平衡。以湛江市海东新区为例，调整前后的用地规划对比如下图所示。理筑素前阀Z.ZC.ET
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