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城市治理与政策研究30.我国农民工市民化及其成本降低途径研究PDF文本
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我国农民工市民化及其成本降低途径研究沈赟摘要：随着城市化快速发展，中国农民工市民化问题日益突出，政府需要承担市民化的成本与日俱增，这对处于经济社会转型时期的中国是个巨大挑战。本文通过对目前农民工现状的解读，分析其市民化途径及所需成本，最后提出降低农民工市民化成本的方法措施，为未来农民工市民化提供一些新的思路与线索。关健词：城市化，农民工，市民化，成本21世纪的中国城市化快速发展，2011年国内城市人首次超过农村人，截至2015年末中国城镇化率已达56.1%。而据国家统计局调查数据，中国非农户籍人占全国总人的比例不到40%，低于城镇化率15个百分点左右，这15个百分点在很大比重上是未能市民化的农民工。目前2亿多农民工虽然实现了从农村到城市的地域转移、从农业到非农产业的职业转换，但却没有实现从农民到市民的身份的转变。农民工是中国工业化、城镇化进程中一个跨越城乡的特殊的社会群体。近年来，农民工队伍不断买，已成为支撑我国速化体城镇化的重要力量，但受城乡一元结构等因素制约，农民工未能充分享受市民待遇。李克强总理在国家粮食局科学研究院考察调研时指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质。“人的城镇化”很大程度上依赖于农民工的市民化。现今，大量农民工来到城市寻求更好的发展，如何正确认识这一特殊群体，如何实现农民工的市民化并降低其市民化成本，是本文主要探讨的问题。1研究背景1.1农民工基本情况(1)人群特征农民工是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户人员，即“身在城市从事非农业工作的农业户的工人”，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。广义的农民工包括两部分人：一是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，二是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力。截至2015年末，我国农民工总数达2.77亿左右，其中60%以上为外出农民工，且一半以上跨省流动。興尚理筑素前阀Z..ET
图1-1：2008-2015年中国农民工数量图图1-2：2015年农民工人流动比例图农民工数量（万人）国一农民工数显（万人灯数据来源：2015全国农民工检测调查报告根据国家统计局发布的全国农民工检测调查报告，在年龄构成方面，2015年农民工以青壮年为主，平均年龄为37.3岁2.1980年及以后出生的新生代农民工12528万人，占农民工总量的46.6%。相关数据显示，85%的新生代农民工没有从事过农业，80%的农民工表示即便不放开户也将长期留在城市。(2)流动趋势农民工人流动的主要趋势一直是从中西部向东部和东南沿海一带流动，尤其是长三角、珠三角和京津走廊地区，农民工就业地区主要分布在广东、浙江、江苏、山东等省。据统计，在长声角和珠角地区务王的农民江分别占全国农民工的22.6%和198%，东部地区主L杀内..N二外出农民工以省内流动为主，中西部地区外出农民工以跨省流动为主。其中跨省流动农民工主要流入大中城市，而省内流动农民工主要流入小城镇。图1-4：2015按城市类型分的外出农民工构成比例图0%:直精市·省会航市22:地最市（含制有楼）。小顿镇:其他数据来源：2015全国农民工检测调查报告(3)就业生活全国56.8%的农民工从事第二产业，42.6%的农民工从事零售、餐饮等第三产业。农民工收入普遍较低，2013年农民工人均月收入为2609元，人均月生活消费支出892元。而在住房方面，外出农民工中租房居住（合租及独立租赁）的农民工占36.7%，农民工务工所在城市规模越大，越会依靠租房方式解决居住问题。此外，外出农民工参加社会保障比例虽然逐年上升，但与城镇居民相比仍有较大差距。理筑素前阀Z.ZC.ET
图1-5：2015农民分行业比例图表1-6：2015外出农民工参加社会保障的比例?制造金养老保险15.7%12%单速筑业工伤保险28.5%3211,数发制零告业医疗保险17.6%。交进运轴，仓地无起众业失业保险9.1%单住宣长餐次业生育保险6.6%11。烟民重务。修理和其他重弄业22其他厅业数据来源：2013全国农民工检测调查报告1.2农民工市民化意义农民工市民化是指务工经商的农民工在打工地定居并最终融入城市公共服务体系，转变为当地市民。国务院发展研究中心关于农民工市民化的具体定义为：农民工整体融入城市公共服务体系，包括农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，在城市“有活干、有学上，有房住、有保障”。农民工市民化是一个长期的过程，这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程，主要有以下几点意义：(1)是从根本上解决好“三农问题”的需要：(2)是推进城镇化健康发展的需要：(3》提E禁孩死弹软树发展的塑买J.NE了(4)是加快产业结构优化升级的需要：(5)是促进社会和谐发展的需要。对发展中的中国而言农民工市民化的意义重大，然而目前也面临着许多困难与障碍。2013年中国社科院发布的《城市蓝皮书No.6》指出，当前有序推进农民工人市民化主要面临着成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥、承载力约束六大障碍。1.3农民工市民化途径三中全会决定提出，全面放开制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人规模。尽管农民工市民化面临重重障碍，我国目前许多地区己经做出了积极的尝试。2014年中央“一号文件”提出“全面实行流动人居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬”。所谓居住证制度，即“按居住证持有年限，逐步增加未享有的城镇基本公共服务：居住证持有到某年，无论落户与否，即与城市居民享有同等基本公共服务。”上海、深圳、济南等地已相继推出居住证制度，部分城市推出购房落户政策，广东省推出积分入户政策，重庆尝试通过立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益，而成都则推出“让农民穿着风衣进城”的户籍改革政策。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2农民工市民化成本解析2.1市民化成本基本概念农民工市民化成本是新近提出来的一个概念，但“新增加一个城镇人需要政府投入多少钱？”却历来是城市设者关心的问题。目前对农民工市民化的成本较为认可的定义为：实现农民工在城镇定居所需要的各项经济投入，也即要让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入。张国胜认为，目前农民工市民化的进展缓慢，表面上是户籍制度、就业制度、社会保障制度、城乡土地制度等二元体制改革的滞后，但根本的原因还是改革这些制度需要付出相应的社会成本。农民工市民化成本是我国推进新型城镇化设的核心问题之一。针对这一问题，国内不同的研究机构、专家学者进行了研究，但由于成本径、样本选择、成本内容、调研方法、计算方法存在很大差异，计算出的结果很不相同。以下是自2005年以来几个不同版本农民工市民化的成本测算结果，总体来说近年来对于每一名农民工市民化的成本测算值约在10万元左右。表21：不同单位农民工市民化成本内涵及测算来源、执行机构年份成本内涵17相关数据（万元）《2005年中国中中国科学院20051.5可持续发展战略报告》《农民工进城设部调研2006小城市2对城市设提组中等城市3出的新要求》大城市6特大城市10《基于社会成云南大学张2009生活成本、教育成本、社会保沿海第一代10本考虑的农民国胜障成本、住房成本和基础设施沿海第二代9工市民化》成本内陆第一代6内陆第二代5《中国城市发中国发展研2010教育、医疗、住房、社会保障10展报告2010》究基金会和基础设施《农民工市民国务院发展2011义务教育、居民合作医疗、基重庆市8.0化制度创新与研究中心本养老保险、民政其他社会保嘉兴市8.4顶层政策设计》障费用、城市管理费用、住房武汉市8.5郑州市7.7《中国城市发中国社科院2013公共服务管理成本、城镇设东部城市17.6展报告》No.6维护成本、社会保障成本、随中部城市10.4迁子女新学校和义务教育成西部城市10.6本、生活发展成本、购房成本興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2市民化成本分析在农民工市民化过程中，政府、企业和农民工都需要一定的投入，即成本概念应包括公共成本、企业成本和个人成本。而实际测算过程中，各机构均主要针对公共成本进行测试，即政府所需承担的费用支出。个人成本含个人生活发展成本以及可能的购房成本，因其即使不进行市民化仍需支出该项费用，故本次研究不予考虑。企业成本由于企业及其政策的多样性，对农民工市民化所应承担的费用较难以统一标准计算，因而也不在此次讨论范围内。根据国研中心方案，一个农民工市民化需要政府增加的支出约8万元左右，其大体构成如下：近期随迁子女教育和保障性住房要占到1/3，远期则是养老保险要占到40%-50%。社科院的研究成果显示，社会保障成本及公共服务管理成本所占比重较大，并提出在全国人均公共成本中需要在短期内集中投入的约2.6万元，长期投入的每年约2400元。图2-1：农民工市民化公共成本构成图1非户籍人随迁子女12%17%2%数育成本压疗保障破本20%养老保险成本。民政部门的其他社会筑素本网可保障性住房支出数据来源：根据国务院发展研究中心研究成果绘制图2-2：农民工市民化公共成本构成图2,人均公共里年管理成本27%。人均域横津设准护成本:人均性会保薄成本。衣民工随证子女人均丽3122%单校和久务着膏成本。人均住房保爆城本数据米源：根据中国社科院研究成果绘制以上两种成本构成中，社会管理、公共服务管理、城镇设维护等成本均按照44年计算，实际政府每年投入的资金并不多。2.3市民化资金来源中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。这意味着中国未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入超过1.8万亿元资金，约占2013年全国财政总支出的14%。如此庞大的资金从何而来？云南大学张国胜老师对此做出自己的分析，提出了四条筹措农民工市理筑素前阀Z.ZC.ET
民化所需要资金的渠道：(1)各级政府的财政支出。通过合理平衡农民工工资、企业利润与政府税收，将来自于农民工劳动创造的社会财富的税收以财政支出的形式用于农民工市民化。(2)土地的转让收益。包括城镇的土地转让收益和农村土地的流转收益。(3)企业对农民工的各项支出。逐步抚平农民工因身份的区别所导致的就业机会、工资收入等的差异，提高农民工的工资收入并为他们办理基本的社会保险，避免农民工市民化的社会成本的进一步积累。(4)民工自身的工资收入。尤其是企业给予农民工正常待遇后，农民工需要将自身的部分工资收入也用于农民工市民化。3降低市民化成本方法探究3.1创新政府与市场、与社会组织之间的合作机制为降低农民工市民化成本，应当积极引入企业、社会组织等主体参与相关公共服务的生产。更好地发挥市场的力量，鼓励社会资本进入公共设施领域，通过购买服务、税收优惠、金融政策等来激发社会资本的力量去推进农业人的市民化。这方面各地已经有一些很好锕经验如在保障性任房设中很多地方采取各种方式，积极寻求社会性资金的介入。进一步创造条件，打开企业、民间资金进入通道，通过BOTTOT等多种方式寻求政府与市场、政府与社会的合作，多渠道解决相关保障性住房的资金问题。在随迁子女教育、养老医疗、社会救助等工作中，也可以引入更多的民营教育机构、民办医院、慈善公益组织等参与，从而间接地分担政府责任、减轻财政压力。32农民工“带资进城”，立“人地”挂钩机制社科院城环所副所长魏后凯认为，农民工进城转变为市民不应以放弃在农村原有的资产权益为前提。应通过市场化手段，将农民工在农村占有和支配的各种资源转变为资产，让农民工带着资产进城，跨越市民化的成本门槛。而在农民工自身资产中最重要的是土地资产，有人提出可以根据各城市吸纳农民工人定居的数量，每年增加一部分用地指标用于解决农民工市民化后的用地问题。实行包括农民工在内的城市用地的“人地挂钩”机制。具体方式可以为将新增城镇设用地指标和户籍迁移挂钩。中央政府下达的城镇设用地指标和省际人迁移部分对应。省级政府分配设用地指标和省内、省外人迁移部分对应。下级政府向上级政府申请城镇设用地指标，跨行政区的户籍人迁移是重要依据。这种方式可以使有条件的城市扩大城镇设面积获取较高的利益，并将获取的资金帮助农民興尚理筑Z.Z心
工进行市民化，从而降低其市民化成本。3.3加强城乡一体化设，推进公共服务均等化立城乡一体化的社会保障制度，推进公共服务均等化是降低农民工市民化成本的有效途径。尤其是对本地农民工而言，城乡一体化的设使其从农村到城镇所享受的社会保障相差无几，在市民化过程中并不需要支付过多的社会成本。破除我国长期以来的城乡二元制度，在基础设施、社会保障、教育医疗等方面实现城乡同一标准，从而使本地农民进城务工无需支付过多额外的社会成本。在公共服务方面，根据相关经验，农民工市民化成本中有不少内容已经随着我国推进基本公共服务均等化而部分解决了，比如在武汉市，目前外地子女义务教育问题已经基本解决，也就是说农民工已经享受了部分基本公共服务，这也从侧面减少了其市民化的成本。若能在更多城市推行实施，就会有效降低农民工市民化的门槛。3.4进行科学合理规划，基础设施“适度超前”科学合理的城乡规划不仅对城乡经济社会发展起良好的引导作用，对未来城市总人与农民工人预测方面也有积极意义。在城乡规划之初以及设发展之时期，政府部门与规划设计单位根据当地现状或相关经验进行人预测，提前考虑当地农民工人状况以及未来可興笔紧对2S:能容纳的农民工人数量，在城镇交通、通讯、教育、卫生、娱乐等公共基础设施方面适度超前设。在城市管理、住房政策方面提前考虑到农民工这一特殊群体的需求，在更多农民工入城之前为其做好充分准备。这种做法在短期内可能出现政府过度支出现象，但就长远来看，能够普遍降低农民工市民化的公共成本。4结语两千多年前，古希腊哲人亚里士多德就曾说过：“人们为了生活来到城市，为了更好地生活、留在城市。”如今中国2亿多农民工来到城市寻求更好的发展，国家政府需积极应对，降低市民化成本，使得更多的农民工能够享受市民待遇，留在城市，为城市发展做出更多的贡献。参考文献[山国家统计局统计科学研究。所农民工市民化社会保障成本测算研究一《新型城镇化研究》课题之三，2013.[2]汪光焘主编.中国城市状况报告2014-2015[M].北京：中国城市出版社，2014，[3)国家统计局.2013年全国农民工监测调查报告，2013.興尚理躓素衬网ZC.ET
[4国务院发展研究中心课题组.农民工市民化制度创新与顶层政策设计[M们.北京：中国发展出版社，2011.[)张国胜.中国农民工市民化：社会成本视角的研究[M].北京：人民出版社，2008[6郑风田.农民工市民化设用地指标是个好工具[J].中国台作经济，2013：23[刀张国胜，农民工市民化的转换成本与政府公共政策选择研究[EB/OL,www.ynpopss.gov.cn/html/2010/chengguojianjie_0510/735.html 2010-05-10.[8]宋小冬，罗智丰.新增设用地和户籍人挂钩的政策议及作用、效果预计[J].城市规划学刊，20144):14-17.作者简介沈赟，同济大学，硕士研究生。理筑素前阀Z.ZC.ET
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