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规划实施与管理012.科研创新用地在实际操作中的困境与对策——以宁波国家高新区为例PDF文本
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科研创新用地在实际操作中的困境与对策以宁波国家高新区为例林倩，张凌，郑铄摘要：在大众创新万众创业热潮下，如何确保新产业、新业态发展用地，营造适宜的空间形态成为当前规划国土等相关部门在促进经济发展方式转变和结构优化的新常态时期的职责所在。基于“规划与土地”的视角，本文通过明晰与梳理科研创新用地的内涵特征、发展现状、未来趋势，指出未来功能布局的混合多元态势。面临此类挑战，本文针对惯用的混合用地这类应对措施所带来的困惑，探讨高新区未来适合新产业新业态发展的切实可行的空间发展策略及与之相适应的土地运营方式，提出扩大用地兼容性、以单一用地简化部门操作、完善业态管控与灵活的用地管控措施、提升园区自持比重等具体措施，为未来国家高新区乃至整个宁波市在科研创新用地上的规划编制与管理提出具体的策略与议。关健词：科研创新用地，混合用地，宁波国家高新区1.引言当前新常态下，新产业、新业态成为转变经济发展方式和推动产业结构迈向中高端的关键，也是当前城市竞争的高地。相应的，确保新产业、新业态发展用地，营造适宜的空间形态，促进经济发展方式转变和结构优化成为当前规划国土等相关部门在大众创新万众创业热潮中的职贵所在。宁波国家高新区作为宁波市设创新型城市的核心载体，近年来随着以其为核心创立的新材料科技城设的推进，高新区更是未来宁波的创新驱动先行区、新兴产业引领区、高端人才集聚区。站在创新转型的关键期，高新区的发展需要更多地从原先的关注物质空间设转向创新平台的营造，需要对维系园区核心的创新服务平台及其运营进行深层次的探索。因此，本文以宁波国家高新区为研究重点，围绕科研创新用地，基于“规划与土地”的视角，针对园区当前土地开发方式上存在的突出矛盾，尤其是刚批复的《新材料科技城城市总体规划》中提出提出的混合用地给编制与管理所带来的困惑，探讨高新区未来适合新产业新业态发展的切实可行的空间发展策略及与之相适应的土地运营方式，为下一步国家高新区1资料来源：宁波国家高新区概述htp:/www.nbhtz..gov.cn/doc/zjgxq/yajs/jbgs/index..shtml興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
乃至整个宁波市在科研创新用地上的规划编制与管理提出具体的策略与议。2.科研创新用地内涵特征与发展趋势2.1创新环节与用地特征创新活动是社会生产力发展的源泉，它不仅包括科学知识的新发现，同时也包含技术工艺的创新。创新主体的构成要素包括：进行创新产品生产供应的生产企业群：进行创新人才培养的教育机构：进行创新知识与技术生产的研究机构：对创新活动进行约束与支持的管理机构：提供配套服务的服务机构。当前，宁波国家高新区的创新活动主体以企业为主，他们数量众多，是应用工程技术、工艺技术创新的基本主体。它的创新活动主要包含三个阶段、六个环节，即研发孵化（包括创意萌发、概念设计、技艺创新）、中试阶段（产品试制推进成果转化)、规模生产（产业化和成果扩散）。从中，与真正意义上的创新相关的主要集中于研发孵化与中试阶段，这也是本文的研究重点。而相应的这两个阶段所对应的用地类型呈现不同的功能需求与用地特征：在研发孵化阶段，针对高端研发类机构，他们更需要环境优美、以纯研发办公为主的研发园，用地类型与能要求以科研()和商务办公?(B)为主S针对中小企业，他们需要从研发到小型试制一体化的初创园，用地类型与功能要求以科研(A)和工业(M)为主：针对大众创业者，他们更需要类似众创空间一类的功能更多元的空间单元，既包含科研(A)又包含商务办公(B)以及小型试制(M)的空间。在中试阶段，由于该阶段是成果转化的关键期，产品大规模生产前小剂量生产与制造成为了主体。因此功能需求常常以工业(M)和科研(A)为主。失败功创意概念技术、工艺中试产业化成果设计或产品创新扩散研发解化高瑞研发类机构（研发园）加速器/产业园区中小企业孵化（初园等）标准车间/企业自创业者（众创空问）图1创新环节对应的空间设2.2创新用地发展趋势随着创新工场、车库咖啡、柴火空间等一系列多样化新颖的创新空间的出现，在市场興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
活力不断释放下，科研创新用地的特征将呈现新的特征：1)要素齐全，注重创新产业链的完整打造与集聚为满足广大中小微型瞪羚企业的创新需求，越来越多的园区注重构与集聚完整的创新产业链，即构孵化园一加速器一研试园一企业园等一系列的创新载体满足不同产业类型、发展阶段的企业需求。2)多元混合，适应产业融合与人才交流的需求在追求相互共享、非正式交流活跃的知识传播时代，产业融合程度及制造业的服务业化和信息化不断加深，未来园区不再能严格按照功能分区划定空间，而是呈现出科技研发、服务、生产、娱乐、休闲等功能空间的高度交融。3)灵活多变，新产业新业态用地的不确定性加重在市场和资本的作用下，以众创空间为代表的自下而上形成的新型空间更加不可预测。它顺应网络时代创新创业的特点与需求，在具体的空间设上可以存在于餐厅、咖啡馆等非正规的交流办公场所。因此，这类创新空间的不确定性要求园区在规划设和运营管理中保持更多的弹性，探寻单元式、模块化的规划策略。3.宁波国家高新区科研创新用地的现状与问题3.1宁波国家高新区创新发展概况宁波国家高新区位于宁波市区东北部，毗邻宁波市政治、经济、文化和商业中心一一东部新城，是宁波市实施科教兴市“一号工程”和设创新型城市的核心载体。近年来，宁波高新区坚持走创新发展之路，以国际新创中心、科技领秀之都为其定位，已集聚全市约13的重点科技研发机构、12的公共技术服务平台、23的检测认证机构、12的重点科技研发机构，现有高新技术企业100家，主要从事新材料、新一代信息技术、节能环保等战略新兴行业。理筑素前阀Z.ZC.ET
波家高新区藻?图2宁波高新区区位图3.2宁波国家高新区创新空间载体设现状当前，对应于创新活动的各个环节，宁波国家高新区也进行了相应的空间载体设，基本形成了一条从创意设计、孵化到中试，直至企业成熟、产业化的创新平台设。其中在研发孵化阶段，针对高端研发机构，打造了研发园、软件园（智慧园）等，同时创业中心甬港现代创业服务中心、浙大科技园、众创空间、宁波新材料国际创新中心（在）等空间的设为中小企业或大众创业者提供创业孵化服务。对应于中试阶段，凌云产业园是高新区主要的加速器，为产品的试制与企业的加速服务。筑素衬网Z心.ET
设用地已批在或未已批用地创新载体位置示意图筑婆藥拼将顺网间钱体设找概C.NE了3.3科研创新用地在实际操作中的困境当前高新区创新载体运营模式单一，基本沿用商务办公的运作方式的现状，为了更好地适应未来混合多元的功能布局需求，在新批复的《新材料科技城城市总体规划》中强调了创新空间布局及内部的混合及弹性开发的要求。尤其对于与创新孵化相关的高端研发、创业孵化、成果转化等环节，提出混合用地的应对措施，即研发与商务办公混合(A3/B用地)以及研发与工业混合(A3/M1用地)。混合用地提出的初衷在于提升市场活力、促进土地的集约利用，使之更能与新业态、新产业相适应。然而在现阶段现行的管控体系下，由于没有相应的用地标准可以对应，在实际操作中存在着管控的不适宜性，主要体现在以下几方面：1)混合用地的表达形式多样混乱近年来，混合用地是各地应对用地不确定性及满足混合土地利用需求的常见方式。在《宁波市城乡规划管理技术规定》中就用地混合进行了具体的引导说明。然而由于缺少统一的混合土地利用规划编制标准，在规划的编制过程中常因采取各种形式来表达土地混合用途而造成用地性质的使用与表达混乱。尽管目前宁波还尚未碰到很多此类现象，但是随着市场活力的不断释放，尤其是新产业新业态的混合多元的态势，这种混乱程度势必会不断加剧。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2)混合用地的操作标准缺失困惑混合用地由于缺乏相应的技术标准使得相关部门在实际操作中难以配合，例如由于不同用地的期限、分割、地价管控措施不同（表1），都会使国土以及消防、环境等部门在实际操作和配套设施管控上陷入困惑的局面。例如，在A35与M1的混合中，由于科研用地和工业用地的期限不同，同时在地价上，科研用地采取楼面地价而工业用地采取地面价格。这些管控措施的差异都会给混合用地在期限、地价、产权分割等问题的统一和确定上带来一系列的问题。表1现行土地管理政策中期限设置与产权分割示例用地类型期限产权分割居住用地70年可分割工业用地50年不可分割科研用地50年一般不予分割商务办公用地40年可分割3)混合用地的业态监管空白不力南京等地的实地走访，我们发现针对研发类用途的用地，由于该类土地往往开发强度比肩商业用地，地价却介于士业和商业用地之间，再加上混合用地内涵无法清晰的界定以及无法与分类标准的清晰对标，自由裁量空间较大，导致常常会出现商业地产的变相炒作，滋生了利益空间，政府初衷难以实现的局面，市场的公平性难以保障。因此，在现行的管理体制机制下，混合用地的提出势必将会给我们的用地布局与管理带来新的挑战与困境，甚至带来难以控制的局面。4.科研创新用地管控的议与对策为促进新业态、新产业的发展、推进大众创业万众创新的步伐，合理的政策措施的落实有助于提高资金、土地等生产要素的供给效率和产出效率。应对科研创新用地功能混合多元的态势，相较于混合用地，为了更好地管控地类、简化相关部门操作，更合理的措施应更加注重扩大用地内涵与兼容性，强化用地的系统性与多样性管理。4.1梳理用地分类体系、便于相关部门操作对照现行用地管理体系，不同阶段的科研创新用地存在的功能混合主要有两类，分别是研发孵化阶段的研发、工业生产与商务办公混合以及中试阶段的工业生产和研发混合（表2)。尽管不同的创新主体所需功能各有差异，但在研发孵化阶段企业创新的主导功能仍以研興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
发为主，在中试阶段以工业制造为主。梳理主导功能所对应的用地类别，他们分别对应于城市用地分类中的A35与M0,土地利用分类中的083科教用地和061工业用地。因此，这两类用地应是各部门在相应的土地编制、出让与后续监管过程中的操作管控的依据，以用于维持市场的公平性和用地的有序发展。表2科研创新用地分类表创新产业链创新主体功能需求主导功能用地归类土地利用分类高等院校A31A31A31科研事业单位A35研发孵化研发型企业（需要少A35+M1083科教用地量试制)A35A35纯研发型企业或企A35+B业研发中心中试阶段企业加速器M1+A35M1MO061工业用地规模生产成熟企业MMM4.2扩大用地兼容性、提升用地适范围随着混合多元的趋势日趋明显，当前用地分类标准与管控内涵与实际需求之间的冲突会越来越明显。就现有的设用地分类标准看，商业、工业等用地完全限制于单一筑用途，其适范围过于狭窄，与产业升级、城市转型发展期间大量的土地混合利用诉求不相适应。例如，工业用地被限定为“工矿企业的生产车间、库房及其附属设施的用地”，不符合近年工业向高端制造、研发和总部经济等新型产业转型的趋势，也与工业企业要求增加办公、居住和展览等配套设施的诉求不相适应。此外依据当前先进城市的实际创新型园区改造经验可知，当前对于创新型产业用地非主导功能的需求达到了30%左右。然而，根据《工业项目设用地控制指标》，工业用地的配套设施面积不得超过总用地面积的T%以及总筑面积的12%。因此，只有通过扩大用地兼容性，调整用地管控比例才能更好地适应科研创新用地的实际需求。议将非主导功能比例控制在30%以内，并以此作为是保障主导产业落地、实现规划底线目标的主要依据。4.3推进全生命周期管理、规范用地监管流程依据《关于下发<国有设用地使用权出让合同（产业用地示范文本）〉（试行）和<<>宁波市产业用地投资设协议〉（试行）的通知》，当前对于出让的产业用地业态管控主要集理筑素前阀Z.ZC.ET
中于项目开发设和投产初始运行阶段，对于投产运行后存在监管的空白，容易滋生利益空间，出现研发用地用于变相房地产炒作的现象以及土地圈而不用、无心实业坐等升值的现象。为了改变目前土地一卖了之的现象、全程把控主导用途，将项目设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入全程系统动态化管理的“全生命周期管理”则是未来业态管控的主要手段。因此，成立协调工作组，构多部门联动的生命周期管理协同机制，相关职能部门按照“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，立定期核验评估制度，按照达产评估（达产阶段）、过程评估（达产后第3年以及今后每5年）、到期评估（出让年期到期前1年)进行分阶段进行的要素评估与监管，并明确相应的惩罚措施与退出机制构成了全生命周期管理的主要内容与手段。其中对于规划部门、国土部门负责工业用地的规划管理和土地出让及项目审批等工作。城乡规划部门提出用地布局、设时序意见，国土资源部门编制和落实土地供应计划。4.4试行弹性出让模式、适应用地新特征租让结合的弹性出让方式通俗讲就是政府短期内先将土地租赁给企业，企业租赁期满达到合同约定的受让条件后，政府再将土地出让给企业。相较于以往的一次性出让方式，租赁结合的弹性出上方式能遏制工业企业轻易拿到工业用地，也能够更好的保障新产业新业态共世里茶灯Z上项目在发展初期集中资金投入到研发等生产性支出上，降低创新型企业拿地的成本。因此，推行弹性出让方式有利于较好适应已进入产业化发展阶段、有一定竞争实力但市场前景尚不明朗的新产业企业的用地特点，也有利于土地的节约集约利用。其中，考虑到在当前产业结构升级的大势所趋下，工业企业或一般产业，从土地投入到投产有一个生命曲线，最慢20年可以达到预期产能。过长的出让年限容易导致工业用地低效利用、闲置不用或自行转让等现象。其他城市的实践表明出让年限的减少不会导致需求减弱，相反，这个门槛设立以后投机型、地产型客户减少，而实业型、刚需型客户会增多。因此，为提升管控灵活性，具体在推行弹性出让方式供地时，缩短年限至20-30年，并可试行分期分阶段出让，土地成交后首期出让年限为6年，期满再进行续签。同时，可推行工业用地使用权租赁制度，工业用地使用权直接租赁可一次性扩展到10年。4.5提升物业自持比重、保障创新用房供给随着园区从原先以生产型空间为主的工业园区发展为目前追求独立均好的办公空间，经营模式也从原先的卖地转变为卖楼。然而近些年园区创新转型步伐的加快，主体逐渐多元和复杂，办公人员更需要能够在园区内选择多样化的办公场所、休闲场所和交流场所。因此，开发主体以及园区科研人员更加注重园区整体环境的打造。而原先园区那种“分栋出让”的理筑素前阀Z.ZC.ET
卖楼模式容易造成重视出让而忽视经营的问题，对园区整体的发展不利，这个阶段的园区需要加大自持比例，开发经营模式也将转向以卖园租楼为主的空间模式。因此，园区层面应进一步提升物业自持比例，保障产业用房供给量，不仅能进一步把握园区整体形态和主导产业发展，同时也能满足各类创新企业轻资产的运作模式，为其提供足够多元的办公场所与相关服务，适应新业态用地不确定、灵活多变的特性。5.结语在大众创新万众创业热潮下，如何确保新产业、新业态发展用地，营造适宜的空间形态成为当前规划国土等相关部门在促进经济发展方式转变和结构优化的新常态时期的职责所在。本文着重以宁波国家高新区这一宁波市设创新型城市的核心载体为重点研究对象，通过明晰科研创新用地的内涵特征、梳理当前宁波国家高新区的用地特征、解读未来科研创新用地的发展趋势与挑战，明确科研创新用地在功能需要上更加的混合多元与灵活多变的发展态势。基于这种态势，本文剖析了当前惯用的混合用地这类应对措施的弊端，提出更合理的方式应是通过梳理生导用途，以其班对应的用地分类プ科技研发类(A35)与工业类(M0)姓白里心关闪..用地作为部门操作与管控的依据：通过调整主导用途比例、扩大用地兼容性应对功能混合多元的需求：通过推行用地的全生命周期管控、弹性出让等灵活的管控方式，完善用地的业态与多样化管理，适应新业态新产业的用地特征：通过提升园区物业自持比重，加重园区平台在园区未来产业发展中的话语权，转变经营模式从常见的卖地卖楼转向卖园出租，以此更好地为各类创新企业提供多样性场所和把握园区整体的环境打造。参考文献[山张梦竹，周素红，城市混合土地利用新趋势及其规划控制管理研究[).规划师.2015.7,314248[2]陈敦鹏.转型发展中的深圳城市用地分类标准修订[U.规划师，2015，(6)：34-39.[3)李启军.从响应到引导：深圳产业转型的规划应对[?.2015中国城市规划年会论文集[4王旭，贺传皎。基于“适度混合”的产业空间规划管理模式探索[C].2015中国城市规划年会论文集。[⑤)黄毅.城市混合功能设研究一以上海为例[博士学位论文].同济大学.2008[6)]续子林.城市混合土地规划问题研究一以济南市为例[硕士学位论文]山东师范大学，2014.[]贺炜.城市用地兼容性确定方法研究一以佛山市禅城区环市童装产业综合发展区规划为例)规划师，2006.6(22)：41-44[8)]陈敦鹏，叶阳，促进土地混合使用的思路与方法研究一以深圳为例[C/转型与重构一2011中国城市興尚理躓素衬网Z.Z0.ET
规划年会论文集，2011[9李晨，姚文珙，程龙等.城市土地使用相容性比例及影响要素探讨[U.城市规划学刊2013.4：60-67.[10]王佳宁.合理应用混合用地，适应城市发展需求[)上海城市规划.2011.6：96-101[11]国土资源部等.关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见S].2015.[12]目务院.关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见[S.2015.[13国务院.关于大力推进大众创业万众创新若千政策措施的意见[S].2015.[14上海市规划和国土资源管理局.关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见[S.2013.[15上海市规划和国土资源管理局.关于加强本市工业用地出让管理的若千规定（试行)[S].2014.[16上海市规划和国土资源管理局.上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心设的规划土地政策实施办法[S1.2015[17刀深圳市规刻与国土资源局.深圳市城市规划标准与准则[].2014，[18]杭州市人民政府杭州市工业用地规划管理若千规定[S.2015.[19]南京市政府.关于进一步规范工业及科技研发用地管理的意见[S].2013.[20]国土资源部.节约集约利用土地规定[S.2014。[21或汉市国土资源与规刻局.武汉市规划用地兼容性规定[S].2015.[22]浙江省人民政府.关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见[S.2014.[23]广东省人民政府.关于加快科技创新的若千政策意见[S12015.[24上海市人民政府.关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若千意见[S].2014.[25)宁波市规划局.宁波市城乡规划管理技术规定[S].2014.网中车亮素与CET作者简介林倩，宁波市城乡规划研究中心，助理规划师：张凌，宁波市城乡规划研究中心，高级规划师：郑铄，宁波大学，学生。興素衬网ZC.ET
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