珠海市城中村改造现状与对策——论《物权法》下的利益共赢
     
     
     
    本科生研究机会计划
    项目论文
     
     
     
     
    论文题目：珠海市城中村改造现状与对策
         ——论《物权法》下的利益共赢       
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
    珠海市城中村改造现状与对策
              ——论《物权法》下的利益共赢
         
     [摘 要] 本文就珠海市城中村改造的现状，揭露出改造过程中存在的问题，分析其形成的原因及其改造困境，并重点探讨了城中村改造的措施，以使城中村改造的各方达到利益的共赢。
    [关键词] 城中村；改造；《物权法》；现状与对策；利益共赢
    The Present Situation & Its Solution of the Urban-village Renovation in Zhuhai
      ——On the Mutual Benefits of the Related Parties under the Real Right Law
     [Abstract] In order to probe into measures of mutual benefits in the process of urban-village renovation in Zhuhai, this article exposes the existing problems, analyzes the reasons of its formation and plight, gives prominence to the analysis of the measures.
     [Keywords] urban-village；renovation；Real Right Law; status quo and solution；mutual benefit
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
    一、珠海市城中村改造的背景与政策
    珠海市被誉为适合人类居住的“花园式”城市，但其与所有快速发展的新兴城市一样，城区中的26个行政村，像“城市肿瘤”散落在城区范围内。在这里，脏、乱、差汇聚，黄、赌、毒蔓延。2000年4月14日，一场特大暴雨袭来，各城中村受淹，2人死亡，直接经济损失达1.4亿元。珠海市委、市政府痛下决心：改造城中旧村，建设文明社区。为了更好地做好城中村改造的工作，珠海市成立了“珠海市城中旧村改造建设文明社区领导小组办公室”，专门负责城中旧村改造的工作。需要改造的26个城中旧村，全部位于香洲区。总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万。珠海市从2000年6月开始策划城中村改造工作，计划用3年多的时间集中力量全部完成。从2000年开始，珠海市围绕着“改造城中旧村、创建精品社区”的总目标，高起点、高标准改造城中旧村，取得了可喜的成绩，成为全省推进城中村改造的典范。目前，列入改造计划的26个行政村，已有22个确定了开发商，16个开始拆建，8个文明社区竣工移交，10.51万平方米回迁房交付使用，961户旧村居民喜迁文明、安全、环境优美的现代城市家园。
    珠海市在城中村改造过程中采用的政策如下：
    1、在进行城中村改造过程中，珠海市政府没有直接投资入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资旧村改造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三”，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面积的地价，并免减相应的报建等费用，确保开发商获得25%以上的合理利润。开发商的开发总量中，1/3用于旧村民回迁，另外2/3作商品房经营。
    为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。
    为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入“规划最优”概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造“城中村”，是珠海开展“城中村”改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。
    2、为了调动村民的积极性、争取村民的支持，珠海市在国家和省拆迁法规规定的范围内，制定有利于村民的拆迁政策。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面积比例进行补偿；拆迁期间旧村的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入规划、改造，土地升值收益由村集体、村民和开发商共享；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村村民个人，解决旧村村民转为居民的后顾之忧。
    3、为了能够进行大规模、高档次的“城中村”改造，同时为了培育新的房地产市场，珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地，为城中村改建腾出市场空间。城中村改建产生居民回迁房300多万平方米，另外还将产生近600万平方米商品房，没有市场保证是无法推进的。据有关部门测算，珠海市这一优惠政策，土地收益方面将减少40-50亿元，政府虽然没有直接投入，但实质上政府让出巨大利益给旧村村民和开发商来推动改造。
    二、珠海市城中村改造中出现的问题
    虽然珠海市在城中村改造过程中采取了各种优惠的政策，但由于城中村改造牵涉的村民人数众多，涉及到各方面的利益，所以在城中村改造过程中还是出现了一系列的问题：
    1、土地所有权问题
    在所有房屋进行拆迁或征收之前，土地所有权都是首先应该弄清楚的问题。而在调查中发现，百姓对土地征收和城市房屋拆迁的概念不清被混为一谈，有的政府官员和开发商也对两者摸棱两可，称征地拆迁工作云云。其实二者有本质的区别，不是一个法律概念。
    根据《土地管理法》规定，“土地征收是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法对被征收土地的原权利人给予补偿的活动”，由此可知，进行征收的土地的所有权是属于集体所有。
    而根据《城市房屋拆迁条例》第二、第三、第四条规定可知，城市房屋拆迁是指为了实施城市规划、旧城区改造，运用国家强制力，组织在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并对原房屋权利人给予补偿、安置的活动，进行拆迁的房屋是属于国家所有。 
    夏村、山场的房屋土地均属于集体所有，因而适用的是《土地管理法》里的“征收”，而非《城市房屋拆迁条例》里的“拆迁”，由此可见，在先前出现的许多关于所谓的“房屋拆迁”都是法律适用的错位，从而成为出现城中村改造的一系列问题的根源。
    2、补偿问题
    保护公民享有的私有财产权以及保护物权人享有的物权，从根本上来说，需要建立和完善相应的法律制度，其中最重要的一项法律制度是补偿制度，而补偿制度的核心是补偿金数额的确定。国家标准《房地产估价规范》对于征地和房屋拆迁补偿估价，仅有六条原则性的规定，没有给出相应的技术路线和方法，更没有从充分保护被拆迁人的私人财产权的角度建立拆迁估价基础理论。自2004年1月1日起施行的建设部颁布的《城市房屋拆迁估价指导意见》，在拆迁估价机构的选择、拆迁评估纠纷的调处、被拆迁房屋性质和面积争议的处理等方面做出了明确的规定，有助于规范城市房屋拆迁估价行为，从而维护拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益。但是，《城市房屋拆迁估价指导意见》对于拆迁评估价值标准，以及拆迁估价方法、估价时点和技术路线等方面的规定，《房地产估价规范》也没有在基础上有突破和创新，被征收房屋的村民户得不到合理补偿，法律又没有相应的制度加以规范，无疑是给拆迁补偿带来很大的阻力。
    珠海市在进行房屋征收补偿时，开发商均提供两种补偿方式供村民选择。其一，现金补偿。所谓现金补偿，是开发商在与村民签定合同前，由政府方聘请专业的房地产评估机构对征收财产进行评估，提出补偿标准，或者再根据评估的补偿标准由双方协定每平米价格，而且补偿的范围不限于被征收的房地产的公开市场价值，还应包括被征收人因征收而损失的利益，如搬迁费用、经营损失等。其二，房屋补偿。所谓房屋补偿，是指开发商根据房地产评估机构对征收房屋的实际面积进行测量后，按一定的比例标准赔偿村民一定面积的回迁房。但是这两种补偿方式都出现了问题，主要表现在如下几个方面：
    （1）村民迟迟拿不到房屋的现金补偿款
    选择现金补偿的村民，与开发商签合同后三至四年仍得不到金钱补偿。一方面，合同经双方签字后即生效，开发商凭借生效合同即开始对房屋进行拆除，导致村民失去了一直赖以生活的居住场所；另一方面，补偿款经过开发商几年的拖延支付，目前的房价标准与当时的房价相比已经高出了原有的几倍。我们可以看到，夏村进行第一期征收的房屋是在2003年，当时补偿的房价是每平米1600元，房子早就被拆除了，但是，到现在2007年了，村民还没拿到补偿款，现在的市场普通房价也已涨到了每平米5000~6000元，如果仍按原有标准进行补偿，则使村民的利益损失重大。于是导致第一期居民的现金补偿出现问题，引发了后面第二期居民不再相信开发商的偿付能力，开发商与村民迟迟不能就合同达成协议，成为房屋征收的一道难坎。
    （2）现金补偿款的标准不统一
    对征收房屋的补偿，本应按照统一的标准，即每家每户都按评估部门的补偿标准进行补偿，再按各家的装修及房屋新旧程度按适当比例进行补偿，但比例不得超过必要的范围。但是现实中却出现了另外一种情况——后同意征收的村民得到的补偿款比先同意的村民的补偿款要高很多。在对一个区进行征收土地的时候，总会有一部分村民不满意合同里的补偿标准，从而一拖再拖，成为征收工作中所谓的“钉子户”，开发商最终解决“钉子户”的办法是进行高额的补偿，往往会比先前已同意征收的村民得到的补偿高至少1倍，出现了不公平的现象。这种做法带来的弊端，无疑是给以后进行征收土地的村民一种“启示”，即拖得越久，得到的补偿就会越多，既影响了整个征收工作的进度，也加大了今后开展征收工作的难度。
    （3）回迁房屋与当初签定的合同内容标准不一致
    珠海市在进行房屋征收的过程中，开发商与村民达成协议签定合同之后，采取的是先建后拆的政策，即在签定合同之后，开发商按照合同规定的房屋的要求进行建设，然后按期把回迁房交付予村民，村民再从自己原有的房屋里搬进回迁房，开发商再对村民原有的房屋进行拆除，双方不得随意变更、中止和解除合同。但是，可以了解到，很大部分开发商并没有按合同内容里规定的房屋要求对村民进行补偿，以山场的房屋征收为例，原村民与开发商所签定的合同里明确规定：回迁房屋设有7.3米高的架空层，且架空层属于全体居民共同享有，每栋房屋只建17层楼高，且小区外是绿化带；而开发商建设的回迁房却与合同规定大相径庭：原属全体居民享有的架空层只属于开发商所有，每栋房屋多建2层，变成19层，小区外的绿化带也被建作一条商业街。于是村民以开发商不守合同规定，擅自更改合同内容进行建设为由，拒绝从原有房屋内迁入回迁房，造成征收工作迟迟得不到开展。同时，也造成村民对开发商的信任度急剧下降，影响了后期的征收工作，成为房屋征收的又一道难坎。
    （4）房屋分配出现了不公平现象
    古人云：“不患寡而患不均，不患贫而患不安。”公平是最基本的权利。村民搬进回迁房之前，居住的是自家建设的房屋，是各自一栋一栋的，而回迁房是与他人共同居住在同一栋楼里，与原有的居室结构有明显的不同。依照公平原则，楼层的分配是依照抽签的方式进行的，但是，在现实中，却出现了房屋楼层分配的不公平现象。主要体现在：有些比较优质的套房，例如顶层的复式套房，不参与抽签，而是开发商私下交付予某些享有特殊身份的村民（如村长或开发商的亲戚）；另外，对于在征收过程中较迟签合同的一些村民，开发商对其抽签资格进行限定（如不予以其抽签的资格、对其抽签的顺序进行限定、借故回迁