广州城中村改造的思路、模式与对策研究
    一、理论分析：城中村
问题的成因与实质

一般认为，高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现与泛化还与如下一些机制和因素密切相关。
（一）特有的城乡二元管理体制
从深层原因看，城中村的形成主要源于我国特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头。在城市土地国有制的汪洋大海中，一个个散落其中的城中村则单独奉行着土地集体所有制，这一制度限制了来自外部的城市管理部门的干预，为满足经济最大化目标，农民无视ZF新出台的监管政策及管理行动，违章抢建自己的私宅，村集体则强力排斥ZF的征地行动而想方设法在村里擅自进行土地开发，从而造成土地使用极度混乱的状况。
（二）“不彻底”的城市化政策
在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，ZF在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，ZF对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加ZF短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不一、自留用地分布零乱以及ZF规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。
（三）不断膨胀的“地下经济”
所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。因此，在城中村的形成与维系中，“地下经济”也起了十分重要的支撑作用。
（四）规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许
城中村的形成还与城市规划的局限、失误和滞后密切相关。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。此外，国家也以立法形式赋予了当地ZF监管城中村规划建设的权力，以制约农村的乱建行为。然而，在实践当中，基于现存土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，ZF在城中村建设过程中大多采取了宽容、迁就、默许的政策与态度，来自ZF部门的管制力也往往大打折扣。尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。
综上分析，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象。从理论上讲，一国或地区的城市化即包括传统意义上的农村各要素向城市集中的所谓农村城市化，也包括对已纳入城市地区但内在素质不足的区域进行优化改造的所谓“城市城市化”。以问题形式存在的城中村，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要强调指出的是，城中村问题在我国虽具普遍性，但也存在明显的地区性差异，国内少数地区如北京、上海、杭州就没有出现严重的城中村问题。

二、广州城中村改造的案例分析及主要经验

广州是我国经济发达的中心城市，也是城中村问题最突出的代表性城市之一。广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138条行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达2.5以上；（4）违章建筑量大，依城市规划标准，ZF批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城市的水平。这些特点和事实从客观上加大了广州城中村改造的成本和难度。
鉴于城中村问题的严重性，从新世纪伊始，广州就开始按城乡一体化的要求有计划地对城中村进行改造，力争将脏乱无序的传统旧村改造为现代化的文明新城区。为此，市ZF在反复调研和充分酝酿的基础上，初步确定了改造的基本思路和分阶段规划，出台了一批指导性法规和文件，完成了原八区城中村的改制工作，启动了具有示范先导意义的旧村改造试点计划。其中，作为重要的一环，七个试点村的改造进展状况及改造中的问题经验尤值得关注和深入考察。
（一）城中村改造的个案简析
由于目前实质推进改造的城中村主要限于几个先行一步的试点村，因此，我们这里的案例分析主要集中在试点村上，同时考虑一些具有典型意义的城中村。根据我们调研和掌握的资料，广州试点村改造的现状总体情况见下表所示。表中显示了一些值得关注的重要信息，如在改造区域上，有的村只改造生活居住区，有的村改造所辖全部区域，有的村则结合市政项目还包括了部分周边城市建设区（如三元里）；在土地资源方面，A类村明显没有B、C类村那么丰裕；少数村符合国家规定的“一户一宅”标准，但少数村所盖私宅明显超出了规定标准，呈现“一户多宅”和一宅超面积“现象；少数村生活居住区与经济发展用地是分离的（如沥滘），多数村是绞合交错在一起的；有的村是计划拆除所有物业，有的村拆除全部住宅，多数村拟实行局部优化，抽疏改造。我们在此拟选择7个试点村和的猎德村进行个案研究，并期望得出一些基本经验。
1、石牌①
石牌村人口多，建设规模大，经济实力强，又位于新城市中心区，属典型的A类城中村。从初步方案看，石牌采取的是一种以村集体经济为主体的半市场化社区改造模式，这种模式以村里出资为主，ZF从公共设施、基础设施和配套建设上给予适当支持。在具体规划上，逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周边本村新辟建的新村居住，同时，发挥石牌地区强烈的商业氛围，逐步将抽疏后的原村居住区建设为以“IT业 ＋ 日用百货”为主题的商业街区，并增加公共设施和市政基础设施，合理保留少量住宅。迁往花园小区的村民按成本价购买洋房，面积不足部分按“每3平方米住宅换取1平方米商铺”的办法在未来商业街区内补偿解决。初步估算全部改造需资金30亿元以上，但资金压力特别是需村里负担的资金主要在首期，中后期资金可通过“土地”这一活资本运用（即商业区的滚动开发）而以市场化方式解决。这一方案的关键是ZF有关部门批准原村宅基地为城市商住区用地，以盘活土地资本。
2、三元里②
三元里邻近旧城中心区，也属于已无耕地甚至空地的较为成熟的A类城中村。在改造方案中，该村采取以村集体经济为主体的半市场化模式，拟结合三元里商业步行街和历史文物保护基地（抗英纪念碑及广场）建设，以村内及周边地区调剂出来的小块空地为启动，通过小区建设安置从原村居住区内迁出的部分居民（约380户），同时，抽疏原村生活居住区，逐步理顺区内道路网路系统，扩大商业功能，增加公共设施，减少区内建筑密度，最终形成适于居住、观光、旅游、购物的现代化文明新社区。整个改造工程拆除15万平米，新建13万平米，初步预计需村里投入资金约3亿元，其中拆迁村民住宅补偿近2亿元，新建农民新村0.7亿元，商业街建筑安装费0.3亿元。村内的公建配套由ZF给予适当支持。此改造方案的关键是能够调剂出适于安置380户村民的公寓建设用地。
3、棠溪③
棠溪是一个处于城市重点建设区域、仍有少量耕地的典型B类城中村。该村改造方案的要点是：采取以村集体经济为主体的半市场化模式，以配合市政道路建设为契机，逐步拆除村域内（含经济发展用地）部分沿线住宅及建筑质量较差的临建，疏通村内道路，增加绿地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能区。同时，利用村域内若干未建设用地建设居住小区，以安置部分住宅拆除后迁出的村民。最后，对于村内保留的大部分住宅，远期可根据使用状况采用原地回迁的方式逐步进行自我更新。此“抽疏—异地安置”方案计划拆除32万平米，新建43万平米，初步估算需资金亿元，资金除常规筹集渠道外，还可从违法建筑的罚款中获得一部分。
4、槎龙④
槎龙村位于广州市北部的城乡结合部，属尚有少部分耕地和空地的B类城中村。该村改造方案的基本要点是：结合石井河整治和广清路立交建设，利用市政和改造两条途径，逐步拆除旧村内约15万平米的建筑，降低旧村的建筑密度；同时，以旧村毗邻的3块空地（约4.4公顷）为启动，分三期建设农民新村，安置从旧村生活区内迁出的村民，并进一步增加新村的商业功能。通过这样的拆旧建新和公建配套的完善，逐步把槎龙村建设成为具有传统街巷特色的城市型居住区。整个改造工程拆建面积相当，不增加总体建筑量，初步预计三期新村建设需投入资金2.6亿元，若考虑拆迁补偿费用（扣除市政补偿部分），估算改造资金总额约为4亿元左右。
5、沥滘⑤
沥滘村位于广州市海珠区东南部和新城市中轴线南端结点上，也属于典型的B类城中村。该村改造主要结合广州市新城市中轴线和新客运港建设进行，拟新征一块约10公顷土地作为启动地块，率先建成大型公寓式住宅小区—中央居住区，用于安置首期搬迁的村民；之后，采用滚动推进的方式，搬迁—建设—再搬迁—再建设，如此循环向前，在不断将原村居住区拆除并按城市规划标准重建的同时，所有村民分期被迁入到新建公寓小区中。这样，在改造完成后，整个村庄将形成以“五区两轴”为主体框架、集居住、办公、商业、休闲、娱乐服务等主导功能于一体的新型城市社区。整个改造工程计划耗时16年完工，估计所需投入资金巨大。
6、猎德⑥
猎德村位于珠江新城临江的规划区内，属典型的A类城中村，具有改造的紧迫性。该村未纳入首期试点，但村里已有明确的改造方案和构想。其基本要点是：利用本村空地多地段好的优势，按照完全市场化的房地产开发方式，由村集体及其成立的房地产开发公司，统一负责全村范围内的拆迁、补偿、安置、复建等改造工作。首先，在两条市政规划路建设的启动下，逐步拆除村内共约60万平米物业；然后，以滚动开发方式和约3000元/平米的成本复建130万平米物业面积（容积率符合珠江新城规划），复建总成本共约39亿元；最后，按照1：1补回村民住宅，则剩余70万平米可按均价6000元/平米售出，筹集资金约42亿元，足以支持整个改造工程并略有盈余。该方案的优点是充分运用土地“杠杆”，大大减轻了ZF财政压力，因为若采取由ZF统一赎买而全村异地安置方式，则ZF需净出资28亿元补偿村民。
不过，需要指出的是，该方案也有问题：一是村民主导的房地产开发能否达到珠江新城建设的高标准，二是新增70万平米物业，是否会冲击广州业已饱和的房地产市场，三是新增建设量大，ZF能否批准用地指标并给予免收土地出让金、耕地垦复金等优惠政策。
7、茶窖、笔岗⑦
均属典型的