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规划实施与管理006.城乡规划规模、边界的协调研究PDF文本
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城乡规划规模、边界的协调研究张东升摘要：所谓“多规合一”是指为实现土地发展权的有效管控，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等多个规划的目标、内容相互融合，以同一坐标系的底图为基础，划定用地边界，明确开发用途，形成统一的用地空间布局，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。本研究重点从城乡规划的规模、边界统一的角度，杭理了既有研究进展，提出了“多规合一”规划编制存在的问题及规划编制的可行性。关键词：多规合一，城乡规划，土地利用总体规划1.研究背景与意义习近平总书记在中央城镇化工作会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法：实现个市县一本规划、一张蓝图。中快改革2014年工作重点中，进一步明确开展县市的空间规划试点，推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“多规”合一。2014年8月国家发改委、国土资源部、环保部、住部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作。推进“多规合一”成为未来我国开展空间规划编制的重要导向。相关研究经历了“两规”协调、“三规合一”、“多规合一”三个阶段。“两规”协调包括城市总体规划与土地利用总体规划、主体功能区规划与土地利用总体规划、环境保护规划与生态保护规划等协调。针对“两规协调的研究侧重于从“两规”不协调的现象到原因和协调途径到措施两方面来考虑引，对于需要协调内容方面的研究还没有形成完整的体系。”三规合一”的研究和实践均具有良好的基础。从理论层面研究“三规”的前世和今生，研究规模、边界的统一问题：从规划体系层面研究重构规划编制体系的问题)：从体制改革方面提出目前政策管控的重叠以及协调策略：城乡规划领域进行了以广东、上海、重庆等地为代表的实例研究？。但对“合一”的说法总说纷纭，制度协调问题、标准统一问题、技术衔接问题，难以达成共识。“多规”之间的协调主要是指国民经济与社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划及其他专业规划之间的统筹。重庆市于2008年开始了“四规叠合”的探索，由发展和改革部门牵头将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划进行叠合，统筹考虑，协同推进，川。“多规合一的重点更興尚理筑素前网ZC.NE1
多地集中在体制机制方面2,1)，以县域为单元对新技术有了更高的要求。本研究认为提出“多规不协调的核心因素在于各部门相关规划内容不衔接，重点从“多规”内容的协调方面探讨“多规合一”规划编制存在的问题及规划编制的可行性。2.“多规合一”的主要障碍2.1规划编制基础缺乏协调，出发点各不相同首先，规划编制基础资料不一致。土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的成果：城市总体规划依据的是城乡设部门的统计资料，人的统计过程中采取抽样调查的方法，总体规划阶段设用地统计数据为概查和估算数据，难以精确到用地边界坐标：在基础数据获取的准确性上，土地利用总体规划具有优势。其次，规划编制的基础统计径不一致。比如城乡规划部门在统计城市设用地时，往往将已划入城市总体规划区、还没有设的郊区或部分农村计入城市现状用地：国土部门则以实际成为城市设用地作为现状城市设用地，所以统计的城市设用地面积会大于土地利用详查及变更调查数据。再次，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致。土地利用总体规划采用的是依据国土资源部2007年颁布的土地利用规划分类，共12个一级类、56个二级类。城市总体规划中的用地分美长期沿量城闹用电分类与规划设用地标准)7GB50137-201D,城市设用地分为8大类、35中类和44小类。两个用地分类内涵不同，适用范围不同，体系和表现形式有异，给规划对接造成了困难和障碍。最后，规划编制缺乏统一的规划底图。“多规合一”关键是要实现“一张蓝图”，即统一坐标系、统一用地边界，而国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图，土地利用规划依据是地理信息数据图，规划部门依据是地形图。2.2规划目标差异较大，布局规模难以达成共识各类空间规划价值观、关注点乃至出发点不尽相同，导致规划目标、内容和结果大相径庭，规划内容交叉重叠，难以达成空间边界的共识。突出的表现是规划期限不一致导致规划目标的错位。例如城、镇总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年等。规划期限的不同导致规划基期千差万别，规划目标难以吻合，布局规模难以达成共识。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.设用地规模的共识3.1.城乡规划与土地利用总体规划在用地规模上的共识就城乡规划和土地利用总体规划而言，用地规模上达成共识的本质是在相同规划期限和相同用地数量的前提下，设用地数量和坐标位置是否一致，这实际上就是用地分类的问题。3.2.1从城市设用地角度难以实现用地分类的统一城市设用地边界不统一主要表现在城区内农村居民点的归属问题，工业用地、交通设施用地、绿地归属的问题。在土地利用总体规划中，民用机场、港码头、铁路、公路均被列为交通设施用地：城乡规划中这一类用地被列为区域交通设施用地：两个规划均认为城市用地内部的交通、绿化用地属于城市设用地，但由于城市边界的不一致导致“城市用地内部的交通、绿化用地属于城市设用地”数量不一致。3.2.2从设用地、非设用地的角度实现统一具有可能性从设用地、非设用地分类的角度探讨城乡规划和土地规划规模统一的可能性，主要是因为对于设用地的界定二者没有显著差异，只是分类悬殊。在土地利用总体规划将设用地分为城镇设用地独立工用地、农村居民点用地、交通用地水利水王用地。城乡规划中设用地包括城乡居民点设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地。唯一的差异体现在绿地是否定义为设用地的问题，这直接影响到城乡规划与土地利用总体规划的设用地边界是否一致问题。城市绿地如果按照国土部门城市连片生态用地的概念划为非设用地，部分绿地就不能进入城市总体规划的用地平衡。本研究认为，城市绿地可以部分纳入非设用地，以此来实现城乡规划和土地利用总体规划之间设用地、非设用地分类的统一。3.2.国民经济和社会发展规划与其他规划在用地规模上的共识关于国民经济和社会发展规划与土地利用总体规划在用地关系上关联问题，应当从经济增长与城市设用地扩容的密切联系上着手。根据山东省统计年鉴，莱芜市2012年GDP为631.41亿元，三产比例为7.0：57.8：35.2，可以说有93%的GDP产出于设用地，而其中大部分产出于城市设用地。通过2003-2012年莱芜市设用地增长与GDP增长的相关性分析，发现设用地增长与GDP增长的相关性显著。立以设用地为自变量、以GDP为因变量的指数函数方程y=9.6317e0.0635x,得出的相关系数达到R2=0.947。这表明国民经济增速与设用地规模增速基本保持一致。興尚理筑Z.Z心
800700y=9.6317e0.0635xR2=0.9476005004003002001000455055606570图1.莱芜市设用地与GDP增长的关系(2003.2005.2007.2009.2011.2012)可以推断，国民经济和社会发展规划提出7%的GDP增长速度是否与设用地规模增速匹配，是需要土地利用总体规划给出设用地规模前需要回答的问题。城乡规划则主要从经济社会发展的趋势判断人增长以及相应的用地增长规模，按照人均用地标准核算城乡人、用地规模，城乡规划成为国民经济和社会发展规划与用地规模衔接的任务承担者。因为人、用地规模问题关系到社会发展、公共设施配套和基础设施配套等一系列民生问题。不可否认，国民经济和社会发展规划主要是确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标，它的目标性强，但空间意识太弱。城乡规划成为国民经济和社会发展规划矢量化的要途备箱秤相费何的对赚。J.NE4.用地边界的统一设用地边界修改应该是权衡各类要素进行综合判断。要保证设用地不侵占基本农田、不破坏农林水系、保证土地利用总体规划中生态系统的完整性，按需修改城乡规划、土地利用总体规划中设用地边界，同时应尽量保证城市空间的完整性和公共设施利用的高效性。4.1.“多规”关于设用地边界的统一统一的设用地边界需要城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、各专项规划各自按照自己的法定程序编制规划加以落实。因为，按照《土地管理法》和《城乡规划法》，只有城乡总体规划、控制性详细规划和土地利用总体规划才是法定规划，只有法定规划才能成为行政部门的管理依据。“多规合一”在设用地规模上达成的共识是，国土部门在确定全国设用地和将其分解到城市的时候，应该先回应国民经济和社会发展规划确定的GDP增长速度和城镇化发展目标：其次多个规划要统一用地标准体系：再次，城市政府根据上述规模明确城市最大的人容量，以及重点项目的安排计划。最后，根据规模共识统一设用地的边界，并依法定程序各自修订规划。興素前阀Z.
“多规合一”在用地规模上的共识是互相矫正和弥补各自规划的缺陷的过程。比如，城乡规划重视空间结构的合理性和功能的完整性，但在用地规模总量控制的问题上显得力不从心：土地利用总体规划可以强有力的控制设用地规模，但缺乏就设用地布局合理性的问题：国民经济和社会发展规划缺少空间概念，重点设项目计划难以确定合理的设用地规模，甚至超越设用地边界布局：各专项规划在设施的布局上确属需要超出城乡规划和土地利用总体规划边界的，在城、镇、村规划区范围内的应主要征求城乡规划部门意见，在规划区之外的应主要征求国土部门及环保等相关部门意见，按需修改。4.2.用地增长边界的吻合巴西利亚案例证明完全不可改变的城市边界被证明是行不通的。城市发展中有着许多的不确定因素，这些不确定因素的不同组合，可能会产生千变万化的城市形态（如下图）。用地增长边界用地边界1搅J用地边界X…图2.用地边界示意图城乡规划提出了“城市增长边界的概念，土地利用总体规划领域提出了“设用地扩展边界”的概念。2006年版的《城市规划编制办法》提出在城市总体规划纲要和在中心城区范围划定城市增长边界的要求。在2006-2020年版土地利用总体规划编制过程中，提出了划定设用地扩展边界的要求。城市增长边界带来的弹性空间既给国民经济和社会发展规划带来更多选择的余地，也是对城乡规划和土地利用总体规划的补充。城乡规划和土地利用总体规划受编制时间、编制技术、认知水平等多方面因素的影响，在实际实施过程中出现项目选址与规划相左的情况较为普遍。《济南市近期设规划》表明，济南市在进行近期设项目规划时，在中心城区范围内约有10%设项目不符合现行的城乡规划或土地利用总体规划。因此，划定城市增长边界，将为国民经济和社会发展规划确定的设项目选址留有弹性空间，促进其规划的实施。4.3.永久性生态用地的划定中各部门各司其职城乡规划、土地利用总体规划和国民经济和社会发展规划都不敢轻视生态用地的保护问興尚理罚素前网ZC
题。但是，规划部门“三区四线”中的限区和禁区，国土部门“三界四区”中的限制设区和禁止设区，以及发改部门的主体功能区规划中限制开发区和禁止开发区，几个规划都提到了“限制”和“禁止“的概念，各规划都很重视重要生态区域的保护。但是不同规划用了不同的表述，各个规划中“限制和“禁止”的范围显然是各有所指、难以统一。环境保护部印发了《国家生态保护红线一生态功能基线划定技术指南（试行）》，生态保护红线包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线。其中永久性生态用地需要与生态功能保障基线进行衔接，主要是指在涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性等方面具有重要作用，关系到国家或区域生态安全的地域空间，被称为重要生态功能区。环保部门对于上述重要生态功能区范围的划定具有一套标准体系，国家层面出台了关于水源地、自然保护区等范围的划定技术规范、法规条例。因此，环保部门在生态环境保护规划中对永久性生态保护区的划定具有“首创的责任和义务。发改部门的主体功能区规划中限制开发区和禁止开发区事实上并没有空间的概念，主要在政策层面将水源地、湿地等区域划分为禁止开发区。《山东省主体功能区划》以县市为单位进行区划，显然是从宏观层面在指导县市的发展定位，而不是空间层面的保护范围的问题。国土部门强调的是农田保护，土地利用总体规划与其他规划冲突的根源也是在农田保护，对于基本农田保护区土地利用总体规划具有主创的权利和义务。理论上，根据《基本农田管理条例》的划定要求合理的确定基本农田范围，国土部门进行刚性的约束保护没有疑问：现实中，基本农田的界限一再被城多设用地冲击突破，矛盾的结果是土地利用总体规划不断妥协。究其原因，土地利用总体规划没有拿出一个让所有人认可的基本农田保护范围，如优质耕地的失守、基本农田上山、不顾及城市功能布局的需求等，加之城乡规划强调的恰好就是设用地功能布局的合理性。因此，农田的保护需要各部门规划，特别是土地利用总体规划和城乡规划的协调。城乡规划有一套完善的用地评定体系，住房和城乡设部出台了《城乡用地评定标准》，对设用地的选择进行系统评价，评价的要素涉及自然、经济社会、基础设施设等诸多方面。但是对于永久性生态保护区域的范围不具有原创性，比如生态保护区更多的是借鉴环保部门有关规划的结论，基本农田借鉴土地利用总体规划的结论，地质环境借鉴地勘部门探测的结论，如此等等。现实中，城乡规划也没有拿出一个让所有人认可的城乡用地评定结论，一味地追求城市形态的完整、功能布局的顺畅，甚至侵占优质农田、重要湿地等等。因此，在永久性生态用地的选择上，“首创部门的规划需要加强其范围划定的科学性研究，也需要与综合评定部门的规划进行衔接：综合评定部门需要充分尊重“首创部门的研究结论。5.结语从规划编制内容的角度，“多规合一”的核心内容是边界的统一，包括城乡用地规模边界興素前网Z.
的统一、增长边界的统一、永久基本农田边界的统一、基本生态控制线的统一。设用地在城市空间增长边界以内保持原则性规模的前提下可以更为灵活地变动位置，是“多规合一”体系重构的关键。也可以更有效地保护生态本底、集约用地和防止蔓延，同时对设用地规模边界的弹性控制又使得设用地能适应变化的发展形势。参考文献[山吕维娟.城市总体规划与土地利用总体规划异同点初探[)城市规划，1998，(1)：34-36[2]曹荣林论城市规划与土地利用总体规划相互协调[U经济地理，2011，(9)：605-608.[3胡俊规划的变革与变革的规划一上海城市规划与土地利用规划两规合一”的实践与思考[城市规划，2010，(6：20-25.[4潘安.规模、边界与秩序—“三规合一”的探索与实践[M).中国筑工业出版社，2014,10[)张泉，刘剑.城镇体系规划改苹创新与“三规合一“的关系一从“三结构一网络”谈起[.城市规划.2014,10：13-27[6黄叶君，体制改苹和规划整合一对国内“三规合一”的观察和思考).现代城市研究，2012，(2)：10-14[刀赖寿华，黄慧明，陈嘉平，陈晓明.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考)。城市规划学刊，2013,05：63-68.[8]徐东辉.“三规令一“的市域城乡总体规划[城市发展研究，2014,08：30-36[9钱紫华，易峥重庆市区县学规合一工作掾析中国城市规划学会城乡治理与规划改革—2014中国城市规划年会论文集(09城市总体规划)[C]中国城市规划学会：，2014：11。[10]陈先统筹城乡的大部门体制创新一从重庆“四规叠合”探索谈起[U.探索，2009，(3)：64-67[11余军，易挣.综合性空间规划编制探索一以重庆市城乡规划编制改革试点为例[)规划广角，2009，(10):90-93[12]王吉勇.分权下的多规合一一深圳新区发展历程与规划思考U.城市发展研究，2013,01：23-29+48.[13李鹏，冷炳荣，钱紫华.“多规合一”导向下空问管制区刻定与协羽政策研究[A.中国城市规划学会城市时代，协同规划一2013中国城市规划年会论文集(03-城市总体规划)[C]中国城市规划学会：，2013：11.[14]洪明，邵波.浙江县市城“多规合一“探索研究[小.中国城市规划学会城乡治理与规划改革—2014中国城市规划年会论文集(09城市总体规划)[C].中国城市规划学会：，2014：11.[15廉军伟.智慧城市背景下实现“多规合一"的策略研究[.中国城市规划学会城乡治理与规划改革一2014中国城市规划年会论文集(11一规划实施与管理)[C].中国城市规刻学会：，2014：10.[16]mp.weixin.qq.com/s?biz=MzA4OTMyNzIzOA==&mid=204260201&idx=2&sn=8fef96e825d909965d5b71c8f27b0d79#rd作者简介张东升，山东省城乡规划设计研究院，主任工程师。興Z.ZC
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