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规划实施与管理053.转型期城市更新中社区参与机制研究PDF文本
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转型期城市更新中社区参与机制研究汪雪椅要：城市政策、城市管治和城市的经济方面存在着密切的联系，无论是对于政策制定中的市民参与问题的讨论或是经济学因素对于城市政策制定的影响，都表明公众参与是城市更新中不可缺失的一个组成分.根据国外成功的城市更新实践可知，旧城更新中日益综合的社会生态目标的实现不能缺少社区团体的参与，应该借助创新城市治理模式完成城市更新规划的开放渐变式变革升级，因此本文通过总结西方社会城市更新中社区参与的演进过程，比较借鉴不同国家的社区参与摸式，并且通过对南京老城南地区的旧城改造的本土化实践分析，从发达国家经验和我国实际聚例两个视角出发，梳理城市更新中的多元主体利益关系，提出我国城市更新中社区参与的本质缺陷，有针对性地对比吸取国外的理念与实践经验，希望能够引起我国城市更新中更多关于社区参与的关注」关键词：城市更新，多方合作，社区参与，协同规划在当代信息化和市场经济的轨道上，全球性生产要素的流动性需求驱动形成了一种流空间，地方政府在投资环境、市场制度、公共服务、政府效率等方面不断进化，希望能够吸引流入以获得生产要素。我国自市场经济改革和中央一地方政府分权改革后，地方政府的角色从城市福利的提供者逐渐转变为参与市场竞争的逐利者。在城市空间资本化以后，具有历史沉淀和优越区位的内城地区的空间价值日益显现，这种利益驱动使得地方政府和开发商结成增长联盟共同推动以文化为导向的内城整体复兴，试图改变其衰败的内城面貌。与此相对的是，具有内城更新需求的社会力量表现为碎片化的利益个体或根基薄弱的社会团体，并且社会主体缺少有力的公众参与制度的保障。在组织化的权力和资本介入更新过程后，旧城更新的社会关系和角色作用发生重塑，从多元主体的角度，旧城更新可以看作是不同利益主体互相排挤和争夺领地的城市空间重构过程，其中各主体利益诉求和博弈关系会受到公众参与方式和梯度的影响。从结构演化的角度来看城市更新，每个相对稳定的格局都是多种力量博弈的结果，任何个体、组织、企业和政府互相博弈形成的是一个临时的均衡点，公众参与机制的启动需要从这个博弈的过程中寻找一个支点。本文从国外理论实践和我国实地调研两个维度进行比较，梳理城市更新中的利益理筑素前阀Z.ZC.ET
主体关系，希望能对我国城市更新中社区参与机制的发展做出展望。1研究背景1.1城市更新中的利益主体与社会关系1.1.1城市更新的内容及其模式城市不断在发展，有新的物质设就必然有破旧衰败的地区，城市更新可以说是城市规划领域里永恒的话题。城市更新既包括物质环境的改造和经济复兴，也包括社会问题的改善和旧城历史文脉的复兴，尤其要重视原住民社会网络的延续和回应他们精神文化的需求。城市更新的本质是所涉及的主体之间基于各自的立场进行空间权益博弈的过程。不同利益组织在争夺社会资源与表达利益诉求过程中形成的竞争与合作的演变格局和权力利益关系在城市功能空间中的体现就是城市更新的过程川。参与城市更新的主客体分别是有更新需求的利益相关者和被更新的功能及物质空间，不同的城市更新对象适应于不同的城市更新实施者，也就是形成了不同的城市更新模式。根据城市更新主体的不同，基本类型有政府当局主导的城市更新、经济利益驱动的城市更新、产权人自主更新和混合主体的更新等几种模式。1.1.2城市更新中的社会关系城市更新中牵涉到本间层面科难度的利益女织和冲突，比如长远利益和眼前利益的冲突，全局利益和局部利益的矛盾等。由于不同利益和资源支配方式的多层次分化，社会群体在城市更新中进行分异重组，成为不同权益博弈的参与者，以社会微观主体、地方政府、开发商为主体及三者之间利益涉入或协调的诸多亚主体，他们构成了碎片化的多元利益格局，当前的社会利益格局虽然趋于固化，但仍处于调整与构当中。并且任何一方都不能完全主导城市的重构过程，但是三者的资源掌控能力和空间话语权并非势均力敌，他们之间的博弈规则并不对等。1.2西方城市更新中社区参与的缘起西方国家最先步入城市化，也最早遇到了内城改造的问题，其城市更新的演变历程大体可以分为四个阶段。()工业革命以后，工业化大生产的集聚效应催生了许多特大城市，同时带来了人膨胀失控和环境快速恶化等一系列负面影响，对此西方社会开始了以政府为主导的拆除重和城市美化运动)。(2)19世纪50年代，第二次世界大战后面对满目疮痍的废墟和破败的城市，西方国家开始了社会改造和社区重运动，这也是真正意义上的城市更新运动的全面开始，主要表现为自上而下的带有福利主义色彩的政府主导型城市更新。(3)19世纪70一80年代，西方国家战后大量修的住房部分开始老化，整修旧城区处在20世纪理筑素前阀Z.ZC.ET
0年代新自由主义思潮下主张市场放任、反对国家干预的大背景下)，因此城市更新运动主要变现为追求土地效益最大化的市场主导型。(4)19世纪90年代以后，随着全球化和城市管治方式的革新以及社区主体影响的日益扩大，以社区为主导的渐进式更新模式成为近年来发达国家城市更新的重要方式，城市更新早已经超越了简单的物质空间改造，而成为广泛的社会、经济、文化和生态等复合性概念。1.3现阶段我国社区参与的本质缺陷1.3.1城市更新在我国的发展背景当前我国正经历着一场深刻的社会转型，在全球化、城市化压缩化、分权化的国内外背景下，参与城市更新的利益主体越来越碎片化，我国公众参与机制的不健全是中国社会分权和城市化转型过程中混沌和渐进的一个缩影刀。不同于西方城市，我国的城市更新活动是伴随着快速城市化的过程同步进行的，大量快速的城市设需求与严格的设用地限制的矛盾日益加剧，旺盛的城市发展需求不得不转变为旧城更新的方式以寻找出。这也说明，从一开始我国的城市更新就是出于现实利益的考量而不是社会运动的改良结果。1.3.2现阶段我国社区参与的困境在我国城市更新中空政府有场与社会乓天主体及嵌入其内部的诸多亚主体之间，就城。.市土地与空间的再开发权益进行着广泛的政治与利益博弈。地方政府自上而下的更新动力不仅来源于其作为公共管理机构具有改善城市面貌和提升居民生活质量的责任，更来自于被卷入全球化竞争和地方行政竞争的中国城市政府的职能异化所导致的自利性需求和亲资本偏好。市场动力来自于空间投资者谋求资本积累最大化的利益诉求，这需要借助于城市政府权力的运作，才能在控制土地成本的基础上，将旧城空间和土地作为一种媒介整合到资本循环的过程中9。社会动力是自下而上的，作为城市细胞的个体更新虽然具有强大的生命力，但是碎片化的社会个体不仅缺失法律屏障而且因利益诉求的不一致丧失了参与城市更新的有效组织性，因此其推动旧城更新的作用是有限的。这三大主体中前两者极易形成组织化的权利资本的稳定合力，与松散化的社会力量进行着不均衡的对弈，这是当前我国城市更新中社区参与未能制度化的根本原因。2发达国家社区参与模式及对中国的启示2.1英国城市更新中的伙伴关系2.1.1发展背景1990年以来，英国以房地产开发为主导的公私合作的城市更新方式并没有实现综合复興尚理筑素前网Z沁.NE1
兴旧城区的目标，通过开放的社会各界的批评讨论和政策反思，英国政府和公众逐步达成共识，认为城市更新应该更加关注社区问题，而不是将房地产的开发和经济利益的实现作为重点。有赖于城市更新中地方政府、社区居民和志愿者的加入，伙伴合作的理念不断发展，基于三方合作伙伴关系的社区参与模式的城市更新机制也不断完善)。2.1.2伙伴合作机制为了有效应对单一的物质更新带来的居住空间极化和内城衰退等社会问题，英国政府和欧盟组织通过设立竞投基金，激励当地公私部门和社区居民及志愿者团体形成伙伴竞合关系。随着当地社区团体在城市更新中发声力量的不断增强，社区组织作为公、私两大部门之外的第三方被纳入城市决策过程中，使得社区居民有机会参与城市更新方案的制定和施行。政府通过政策、资金和技术支持，赋予社区权力并鼓励社区参与城市更新，为利益各方提供平台交流各自的利益诉求和改造愿望，达到了旧城社会、经济和生态文化等方面共同复兴的多元化目标。目前英国城市的更新管治机制逐步走向三方合作的社区参与渐进更新的模式，在这种管治模式下制定的更新方案具有更强的综合性。2.2日本城镇更新的社区营造运动221发黄J.,日本的社区营造运动始于20世纪六、七十年代经济高速发展时期，针对现代化开发所造成的历史街区的破坏，市民团体应运而生并掀起了街区保护运动，在他们的努力和推进之下，日本政府不断出台各种法律和保护措施，至80年代末90年代初社区营造的成效逐渐显现。日本的神户大地震客观上促进了政府和市民团体以及社会组织的合作，社区营造开始由诉求与对抗型向市民参与型过渡。日本的社会运动可以说是社区营造和旧城更新的社会培养基，社区营造根植于市民团体的积极参与，而市民的主体意识的立和强化则是有赖于日本的土地产权的私有化和稳定性。2.2.2社区营造的机制为营造一个既能保留传统又能体现现代化生活方式的城镇或街区，日本中央、地方政府、民间企业和组织以及真正推动社区营造的市民团体之间相互协助)。首先，国家设立的地域再生本部制作地域再生法，对各地区活性化方案和开发设进行支援。其次，社区营造也需要有当地企业的贡献。更为重要的是，在社区营造的过程中，居民与居民之间以及居民与社区环境之间立起了紧密的社会和心理联系，体现了地方社会活力和社区自治能力。社区营造的重要目的是保持地域文化特色的多样性，而在这个过程中政府和公众对于历史筑物保护的认知也在不断发生着变化，除了具有艺术性和美观的历史筑外，很多能够体现历史興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
街区个性的普通筑物也被保留下来。2.3法国社会团结与城市更新法2.3.1发展背景战后法国为了解决供应过剩的移民工人的住房问题，在城市郊区大规模集中设功能单一、空间乏味、交通不便甚至配套设施不足的社会住宅，虽然当时迅速地解决了住房短缺的燃眉之急，但是同时为社会隔离和社会住宅边缘化埋下了严重的隐患。如今，法国的旧城更新很重要的课题之一便是社会住宅的综合改造和解决遗留至今的社会隔离问题。2.3.2社会团结与城市更新法为应对法国的社会隔离问题，在经历了社会住宅的物质环境改造和综合改造的收效都不显著后，法国政府对以往的更新方式和实施条例进行了反思和总结，于2000年出台了《社会团结与城市更新法》(SU法)。该法案对未达到规定的社会住宅设比例的市镇以税收的方式进行制裁，所得罚款交由市镇合作公共机构或地方房地产机构代管进行社会住宅的设。该法案提出新住宅和“合约住宅”均算作新增社会住宅的数量中，所谓“合约住宅”是指管理机构通过与房东签订合约或者收购存量住宅并更新的方式将其用作社会住宅。但是，SRU法在社会住宅设批例的多样性和贫困人和住房设方面仍存在局限性，这或许是因生子杀个内.2⊙：N为不同阶层社区的参与度不够所导致的。2.4国外城市更新模式的对比和启示通过发达国家城市更新理论和实践的对比（表1）可以对我国城市设和更新有以下几点启示：首先，城市更新的多重目标系统具有综合性，旧城改造不应局限于物质空间和技术方法的革新，还应包含社会结构网络和人文生态景观的本真性延续。其次，基于城市更新复杂目标的反馈体系的营是依托于城市管治模式的迭代升级和城市规划制度的创新转型的，这需要一个公众参与多方合作的渐进式的决策系统的底层架构。第三，政府有必要在搭更新机制的进程中为社区参与提供财力、政策和技术支援，同时监管旧城改造不至沦为被市场利益驱使的资本再生产的工具，这也说明需要加快我国城市更新中公众参与的法制化步伐。表1发达国家城市更新中社区参与模式的比较英国日本法国实现社会、经济和生态文化等方面共同综合改造社会住宅、解决社会隔保持地域文化特色的多样性目标复兴离问题参与日本中央、地方政府、民间企法国政府、市镇、市镇合作公共地方政府、社区居民和志愿者团体主体业与组织、市民团体机构、地方房地产机构协作三方合作的社区参与渐进更新的政府、企业与居民团体互相协管理机构通过签约或收购将存理筑素前阀Z.ZC.ET
方式模式助的社区营造量住宅用作社会住宅通过政策、资金和技术支持，赋予日本政府设立地域再生木部制对未达到社会住宅设比例的政府社区权力，提供各方交流诉求意愿作法案，对各地区活性化方案市镇征税，罚款交由公共或市场支持的平台进行支援机构设制度“城市挑战”和“单项更新预算《社会团结与城市更新法》地域再生法保障政策(SRU法)3本土化实践3.1南京老城南地区研究概述南京老城南地区作为规划居住区肇始于明初南京作为首都，其南部以夫子庙为核心，东西至城墙，南至中华门，北至秦淮河中支，包括南捕厅、门东、门西等著名地区（图1）。老城南是南京城地方文化的重要发源地之一，这里不仅曾是十里秦淮繁华之地，而且历来作为城市平民和商贾集散之地，是南京城民俗文化和商业文化的承载容器。老城南真正的价值在于鲜活的原住民生活方式和城市集体记忆的传承，该地区虽然处于南京市中心，但是地块容积率较低，生活在老城南的居民生活节奏缓慢，邻里交往密切，形成了良好的社区氛围，长期的地缘关系和集体记忆构的邻里关系是维系社区认同感的重要因素，这也是老城南地区场所精神警修筑随着时代变迁和快速的城市发展，老城南地区的人结构和职业构成发生了重大变化，如今的老城南地区是典型的衰退型社区，存在着居住人弱势化、居民技能层次较低、物质空间环境老化等突出问题。虽然老城南地区拥有良好的街巷氛围和社区认同感，但是由于产权的不清晰和碎片化，公共的和自发的维修保护都难以进行，居住条件逐渐恶化，自20世纪80年代起陆续有原居民搬离这里，同时低廉的租金吸引了大量外来低收入务工人员群租。拥挤的居住条件导致越来越多的违章搭，也日益挤占了居民的公共活动场所和邻里交流空间，并且破坏了传统的筑肌理（图2）。因为缺乏修缮和保护，不仅遗产性的居民住宅老化破败，许多院落、古树、古井所营造的历史传统场所也逐渐消失。老城南地区衰败的街道面貌和落后的基础服务设施己经严重不符合南京国际化大都市的定位，因此南京市政府规划将其整体改造为文化导向的商业街区，这一举措引起了原住民和众多专家学者的普遍重视。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
图1南京老城南的城市区位及范围图2南京老城南改造前的街巷面貌(图片来源：网络)(图片来源：网络)3.2南京老城南地区旧城更新的社区参与机制3.2.1老城南地区旧城更新中多元社会角色的利益关系()地方政府与企业结成的初期增长联盟地方政府决定拆迁改造老城南的工作是本着改善旧城居民生活条件和提升城市形象的初衷进行的，在改造更新的初期不仅面临着资金难以平衡的问题，而且还有利用历史街区的70复兴来推进文化流游吸引投资和打造城市品牌等的现实考量。出争多重目标的达成和低成本路径的选择，地方政府极易与开发企业结成增长联盟对历史街区进行以文化战略为导向的城市更新。以承担老城南中南捕厅地块改造工作的南京市城集团为例，这个2002年改组的企业此前是南京市委下属的事业单位，其主要职能是受市政府委托进行市政公用设施的投融资和运营管理的操作。由于在旧城改造过程中卷入的利益关系极其复杂，地方政府有避免社会政治风险和寻求低成本协作的内在动机，与空间投资者追求利益最大化的本质需求相契合，决定了二者容易构成一支较稳定的结构性力量。(2)基于私益维护和情感联系的当地居民联盟对于老城南改造过程中原住民的去留与经济赔偿问题，当地居民的利益诉求并非完全一致，主要有三种情况：住区里的租户倾向于接受拆迁补偿和外来务工人员住房保障以改善自己的生活环境：产权明确的房屋业主倾向于保护性更新，不仅出于对住屋和社区的情感维系，而且希望借助政府的改造力量使多年的租客迁离从而恢复完整的使用权：房屋产权分散的业主们虽然也希望能保护祖宅，但达成一致行动会付出过高的交易成本使得他们不得不放弃共同维护或有效租售祖屋的意愿，转而选择可以协商的补偿金。总体而言，产权的细碎化导致居民的主体意识难以构，不论是产权关系复杂的产权人还是经租户与房屋业主，面对拆迁興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
和补偿谈判时，由于他们的利益诉求不完全一致，因此难以达成一致的维权目标，也就是说老城南地区社区参与机制运作的基础并不牢固。(3)专家学者、社会媒体与中央政府构成的超地方力量面对增长联盟的强势拆改，老城南的原住民向社会发声请求援助，并且主动配合专家调研和媒体报道，希望拆迁安置中不合理不公正的现象能够得到重视。许多专家和知名学者基于对文化遗产价值保护的认同联名上书国务院，一致呼吁保护南京老城南停止野蛮的拆迁行为，温家宝总理甚至两度做出批示，对南捕厅拆迁明确叫停6。由于南京老城南的多元价值，针对拆迁所集结的反增长力量也是泛化的。迫于政治和社会舆论压力，南京市政府尝试扩大老城南保护整治规划的编制主体，依托于政府、居民、专家学者和规划设计团队等的多方协作，希望在博弈中寻找平衡。最终达成了以院落为单元、社区为主导的渐进式更新模式，并且成立了专门公司筹措资金，至此，达到文化和政治诉求的专家学者和中央政府便退出了反增长联盟，而居民的补偿安置不当问题并未完全解决。避免政治社会风险数治压力政治压力开发企业一地方政府三中央政府地方政府社区居民助权利运们百束政黄授权认可精机酬史K素木历史街区仍史区更新分真伤场所精神社会正义扩大社会力量旧城居民专业技术交、规划师及意表达三新闻媒体←→专家学者指号民间学者←设计团队初期增长联盟生成中期超地方力量支援末期增长联盟解体旧城社区居民对抗反增长联盟扩大多方参与协同规划图3南京老城南地区更新改造过程中社会主体博弈机制(图片来源：作者自绘)3.2.2关于老城南地区旧城更新中多方参与的思考从老城南的拆保之战走向多方合作更新的过程（图3）中可以得到三点认识：第一，增长联盟虽因高度契合的逐利动机形成相对稳定的组织，但是地方政府同时具有的提供社会保障和改善民生的要求使其有可能加入反增长阵营，自分权改革后集裁判员和运动员于一体的身份决定了地方政府是一个具有内生矛盾的存在。南捕厅的拆保之争客观上促使南京市政府在老城南的改造更新中转变了城市管理模式，并且探索了一条多元主体合作和公众有效参与的路径，这是值得其他城市旧城改造和城市设借鉴的经验。第二，反增长的内核层也就是传统社区居民和小经营者的利益诉求和意愿强度表现出松散化、个体化的特征，难以成为组织化興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
的结构性力量，这也是由于产权细碎化带来的副产品。也就是说我国城市更新中公众参与的基础是较为薄弱的，这既与我国历史记忆中市民主体意识的缺失有关，也与新中国成立后民间自组织发展受限有关。第三，反增长大联盟中各方目标价值的多重化导致认同基础薄弱，在对抗增长联盟取得阶段性胜利后便趋于消解，政府没能顺势将公众参与制度深化并且作为法律条例确定下来。公共参与制度的成熟化还需要住宅产权、土地发展权和财税等相关制度的配套跟进，完善的法律和制度环境不仅可以为公众参与创造有力平台从而保护公共利益，而且能够确保历史街区保护性综合整治规划通过多方协商的社会意愿进行编制、执行和监督。4结论与展望老城南的拆保之争透射出多元利益博弈时代的共有难题，政府向上负责的政绩观和我国公众参与机制的缺位，导致在旧城更新的过程中地方政府往往为了实现经济目标而忽略了社会利益。纵观国内的历史名城或历史街区的保护规划中，普遍存在着粗放式的市场运作模式，能够妥善解决文化遗产保护和民生改善的寥寥无几，这需要对更新的开发方式和城市的治理模式进行反思。实现城市管治模式的变革，就是要寻求政府职能简化、公众权益维护以及历史文化传承等多元诉求的最大公约数。城市更新应在多方协商划定公共利益的基础上，以渐进式协同规划的手段烈经济导向的物质空间规划转变为重视社会生态的综合性规划。人文和社会的深远意义是旧城复兴的题中应有之意，因此传统社区居民基于亲身的生活认知和经验体会所反馈的改造议是旧城更新中极为重要的方面。但是需要警惕的是，在当今中国己经严重分化的社会既得利益格局下，城市更新或旧区改造的实际操作要想不偏离原规划意图，既需要顶层设计的高屋瓴，又需要防范扭曲政策的完整性和严密性的措施。由于制度环境和社会土壤的不同，我国的城市更新并不能生搬硬套国外的复兴经验，特别是不能抛开中国的社会现实而构想完全由自下而上的民间力量来完成城市更新，如果没有配套制度和法律环境的保障，脱离了政府自上而下的力量的城市更新的效果只能是事与愿违。参考文献[)陈浩，张京祥，吴启焰.转型期城市空间再开发中非均衡博弈的透视一政治经济学的视角.城市规划学刊，2010(05)：33-40.[2]任绍斌.城市更新中的利益冲突与规划协调.现代城市研究，2011(01)：12-16.[3]张汉，宋林飞.英美城市更新之国内学者研究综述.城市问题，2008(02)78-83.[4]张更立，走向三方合作的伙伴关系：西方城市更新政策的演变及其对中国的启示.城市发展研究，2004(04)：26-32.興尚理筑素前网ZC
[⑤]克里斯蒂娜勒勒维耶，耿磊，罗震东。法国的城市政策一社会触合作为解决隔离问题的公共手段？国际城市规划，2009(04)：28-33.[6黄静，王诤诤，上海市旧区改造的模式创新研究：来自美国城市更新三方合作伙伴关系的经验。城市发展研究，2015(01)：86-93[7刀龙腾飞，顾敏，徐荣国.城市更新公众参与的动力机制探讨.现代城市研究，2008(07)：22-26，[⑧]胡毅。对内城住区更新中参与主体生产关系转变的透视一基于空间生产理论的视角.城市规划学刊，2013(05):100-105.[9何深静，刘玉亭，房地产开发导向的城市更新一我国现行城市再发展的认识和思考.人文地理，2008(04):6-11.[10]方长春。组织化的权力和资本与碎片化的多元利益主体一旧城改造中的公众参与及其本质块陷.江苏行政学院学报，2012(04)：68-74.[11]董奇.伦敦城市更新中的伙伴合作机制.规划师，2005(04)：100-103[12]洪亮平，赵茜，走向社区发展的旧城更新规划一美日旧城更新政策及其对中国的启示，城市发展研究，2013(03)：21-24.[13]王一，张尚式.法国《社会团结与城市更新法》对中国保障性住房设的启示.国际城市规划，2015(01)：42-48.[14]刘青吴，李波.关于表败历史城区当代复兴的规划讨论一从南京老城南保护社会讨论事件说起.城市规划，2011(04)：69-73[15]杨锐，赵岩.优雅地老去：南京老城南历史街区的景观复兴策略.现代城市研究，2011(09：3945.麟资繁行岗艺.作者简介汪雪，南京大学筑与城市规划学院，硕士。理筑素衬阀Z.ZC.ET
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