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从公众知情权看深圳重大设项目的公众参与一一以中石油深圳大鹏湾LNG项目为例刘玥,贾琳摘要:深圳市经过三十多年的发展,公民意识觉醒,G0组织兴起,原来以填海等牺牲环境换取经济利益的发展方式无法被公众继续接受。中石油深圳大鹏湾LNG项目中报符合各项法定程序,被纰漏后仍引起奥论风波,主要原因是公众知情权未获得有效保障,公众想参与却没有有效途径。本文试图从公众知情权的角度分析涉及环境等其他公众利益的重大设项目引起民众反对的原因,并提出在此类项目中保障公众知情权和提高公众参与度的途径。通过观察、访谈、调查问卷、文献研究等研究方法,得出深圳公众参与还处于最低的非参与层次,LG项目的程序合法不合理,分析各个利益相关方知情权的缺失与保障及其原因,并以规划设计师作为特殊人群进行单独抽样调查,分析提高公众参与程度的可能性关键词:公众参与,知情权,重大设项目,深圳1.引言1.1研究背景深训作为改革开放的最前沿,经过三十多年的快速发展和城市设,公民意识逐步觉醒,越来越多的人渴望自己能够了解城市的发展,并给城市发展设提出意见。与此同时,民众对生存环境的关注大大提升,曾经通过大面积填海等方法牺牲环境换取经济利益的发展方式已经难以被公众接受。作为NG0特区,深圳市拥有包括蓝色海洋,跨境环保协会,红树林协会等众多影响力较大的民间力量,但是深圳市的城市发展设目前还停留在政府说了段的阶段,公众参与水平很低,重大设项目中政府与公众间的矛盾越来越明显,不断有冲突事件被纰漏。风光绮丽的大鹏湾是深圳人心目中的“世外桃源”和生态家园。2012年国家能源局确认中石油深圳LNG应急调蜂站项目拟选址大鹏湾东北岸迭福片区,拟填海造地约39.7公顷。2014年3月国家海洋局公示海洋环评听证会安排并接受报名,这个消息被媒体爆出之后在网络上引起了深圳市民的舆论风波,经过中石油、政府、人大代表、媒体、环评单位、民间团体近十五个月的讨论,2015年9月中石油深圳LG应急调峰站项目海洋环评获得审批通过。该项理筑素前阀Z.ZC.ET
目所引发的公众参与和公众知情权问题,在我国公民社会发展过程中具有里程碑意义。1.2研究内容公众参与和知情权是互为循环的系统,民众能够获取知情权是进行公众参与的基础,有效的公众参与能使知情权向更深更广的程度发展。本文使用社会学的调查方法,研究各利益方知情权的缺失与保障,分析其中的原因和导致的结果。选择规划设计师作为研究的特殊人群进行单独抽样调查,从他们的知情权获取情况的角度分析提高公众参与的途径与可能性。1.3研究目标和意义我国目前的公众参与程度还很低,深圳的公众参与在大部分时候也不能真正影响政府决策。一个国家的公众参与情况代表了公民社会的程度,知情权的保障是公众参与的基础,从公众知情权的角度分析涉及环境等其他公众利益的重大设项目引起民众反对的原因,及公众的知情权是否能够得到保障,提出在此类项目中保障公众知情权和提高公众参与度的途径。2.研究方法和过程2.1研究方法2.1.1文献研究法了解媒体和论坛正各方对中大明湾G应急调峰项目的立场和参与方式,研究深圳市海岸环境保护和环境影响公众参与的政策法规,以及大鹏湾沿岸生态状况和用地规划。在调研过程中,不断阅读相关文献和书籍,补充公众参与、政府信息公开、环境保护等方面的知识。2.1.2观察法在调研的初步阶段,通过观察大鹏湾迭福北海岸现状和附近产业分布,以及官湖村居民生活方式,结合文献研究,明确各利益相关方的争议焦点以及调研人群,确定调研计划。2.1.3访谈法本研究主要运用半结构访谈法,访谈人群包括,和项目直接相关的利益主体:中石油项目部、政府部门(深圳市规划与土地委员会、海洋局、发展与改革委员会、城市规划学会)、官湖村民及村委会:因深圳环境状况而间接相关的群体:社会知名人士、普通市民。访谈内容主要是他们对这个项目是否知情,以及从公众知情权角度来了解他们对这个项目的看法。2.1.4问卷调查法为了深入研究普通市民对中石油大鹏湾LG项目信息获取、参与方式等情况,在中心书城发放问卷128份,有效问卷118份,有效率92%。并进一步对规划师和设计师群体,这类興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
有一定的社会责任感并保持理性的人群发放问卷,在深圳市规划院和奥雅设计集团发放问卷60份,有效问卷55份,有效率91%。2.2研究过程2.2.1前期准备相关信息、资料收集。大量阅读网站新闻,晶报、深圳晚报、第一财经等报纸,了解到媒体对中石油深圳LNG项目的报道和部分知名人士、环保组织的观点。第一财经日报指出:深圳新闻网做的网络调查中有83.38%的受访网友明确反对中石油深圳LNG应急调峰站项目填海造地。2.2.2实地调研赴大鹏新区迭福北的场地进行实地调研,了解场地现状。在场地周边的官湖村采访了官湖村村委会及部分村民,了解中石油向当地是否公布了LG项目的信息及如何告知。2.2.3相关人群访谈在文献阅读和实地调研的基础上,初步确定调研对象为政府、企业、村民,以及知名人士、普通市民等相关群体或对深圳市环保问题有不同关注度的人群。对深圳市规土委、海洋局、经贸興袋发楚等致府实湾学会产石消社会知名人士,..蓝色海洋等环保组织,深圳市人大代表进行访谈。通过访谈和文献研究得出公众参与程序合法不合理的初步结论,以及确定了公众知情权的初步研究方向,并进一步锁定特殊研究人群。2.2.4深入调研公众参与有三个层次,深圳目前还处于较低的层次。为了推动公众参与,要选择有专业知识背景、社会责任感、有理性的人群作为目标人群。最终选定规划设计师,并做出规划设计师能够更好地推动公众参与的假设。为了验证这一假设,对比研究了普通市民和规划设计师这两类人群。在市民中心广场发放普通市民问卷,在奥雅集团和深圳城市规划院发放规划设计师调查问卷进行深入调研。2.2.5数据处理与总结整理调研数据,分析研究过程中相关各方的访谈记录,对比规划设计师和普通民众两类人群,得出结论并分析原因。3.研究结果3.1中石油深圳LNG概况3.1.1通过网络获取信息興素前阀Z.ZC.NE]
深圳新闻网“圳调查”显示,82%网友对大鹏湾填海LG项目持反对态度。同时,环保组织、人大常委、政协委员、作家等不同人群都在媒体上公开自己对此项目的看法。面对公众的积极参与,政府单位召开的听证会却引起市民的强烈质疑。3.1.2通过深圳市发改委了解到的项目信息本项目选址位于大鹏湾迭福北片区,深圳东部电厂重件码头北侧,距官湖社区约1000米,距大鹏LNG项目约2500米,距下洞港区油码头约4000米。接收站设规模为300万吨/年,填海造地面积约39.7329公顷。3.1.3实地调研了解到的场地现状中石油大鹏湾LNG应急调峰项目位于大鹏湾迭福北片区,填海面积约40公顷,填海岸线主要在悬崖和深水区。该片区属龙岗区葵涌街道和大鹏街道管辖,距葵涌街道官湖社区约1.2km,距深圳市区约33km。迭福片区官湖社区有当地居民40多人,及外来打工者约200人。官湖社区面向沙滩,山林环绕,当地经营旅店、婚纱摄影等产业。填海区临近正在设的中海油迭福LNG项目,正在设4座液化天然气储罐及配套气化等设施,1个液化天然气船接卸泊位及接收站取排水工程,此项目将与中石油LNG项目共用航道、锚地。3.2文献阙读与总维筑3.2.1公众参与公众参与在理论上至今没有明确的定义,公众参与是一些程序和行为的总称,这些程序具有开放性,可以为非政府的个人或组织提供参与规划或者决策的可能性。公众参与是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。公众参与的主体是不行使公家权力的公众。公众参与的意义总结如表3.1所示。公众参与的目的是影响和制约政府决策,公众参与最重要特征就是要明确地把社会利益融入政府治理之中,通过公众参与,鼓励广大社会成员最大限度地参与和影响政策制定和执行,实现公共利益公平分配,是设和谐社会的基础。表3.1公众参与的意义总结Innes Booher获取公众意愿、提高决策质量顿诉的机会、增强决策的合法性、符合法律要Ellicson效率价值陈述价值、尊严的价值理筑素前阀Z.ZC.ET
江必新等加强监督、行政效率的提高、行程共提供利益表达平台、尊重公众意志、增强行为的合法性和可接受性Creighton改进决策的质量、立共识、减少决使决策的执行更为方策成本和迟延、避免最坏的决策使、增强决策的可信度和正当性Beierle Cayford体现公共价值、提升决策质量、解决立共信、教育公众冲突公众参与的媒介:通过大众传媒关注问题、表达意愿和影响决策,是当前最常见公众参与方式,也是公民行使知情权、表达权、参与权、监督权的重要途径:社会知名思想家或公共知识分子的言论,对于政府决策常常形成制约,可以成为城市规划最积极的公众参与者,也是最有力量的第三方监督组织。公众参与的层次:每一个层次对应着一定的公众参与方式,通过分析深圳现在所处的层次来找到问题的切入点。如图5.1所示。Z.JCitizen Control公民控制Delegated PowerCitizen Power代表权公民权利Partnership伙伴关系Placation纳速谏ConsultationTokenism咨询象征Informing知情Therapy训导NonparticipationManipulation非参与操纵图3.1公众参与的层次分析图3.2.2知情权知情权是公众参与的基础,而公众参与反过来也可以推动知情权向更高的的广度和深度发展:公众参与要求全面、客观、有价值的信息:媒体、知名人士和社会组织在民众知情权理筑素前阀Z.ZC.ET
的推动中起重要作用:专家咨询不能够取代公众参与。3.3中石油深圳LNG项目的程序分析3.3.1项目选址2010年8月,国家能源局组织有关部委和广东省、深圳市有关部门召开专题会议,确定迁移至深圳东部选址设深圳LG应急调峰站项目。在国家能源局和深圳市政府领导下,按照满足项目设要求、集约利用城市资源、减少环境影响的原则,经过长时间、多方案深入比选,并经能源、交通、环境等各领域专家中期咨询和最终评估,确定迭福北站址为深圳市唯一可行的选址,且“站址后方为陡峭山体,无陆域可用,需填海造陆”。2012年1月国家能源局下发《关于同意深圳液化天然气应急调峰站项目开展前期工作的复函》,明确中石油深圳LNG项目选深圳市迭福北。东部选址初步筛选站址士洋角港址坝光港址2010年11月选址中期咨询会迭福北港址经岩港址2011年6月完成选址研究工作J?9,NEI2011年7月开展可行性研究高排港如图3.2项目选址工作流程图(资料来源:中石油项目部)3.3.2项目核准工作按照国家设项目管理要求,项目核准程序如图3.3。项目议书缩制项目预可行性研究项且达址研究项目工程可行性研究项目核准:专题评估及批复政府批文核准申请报告国家发改委核准批夏复图3.3LNG项目核准程序(来源:深圳市发展与改革委员会能源办)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
目前,上述程序中前七项均已按照相关规定完成。3.3.3回应公众的问题2014年4月,中石油项目部做项目汇报,回答人大代表和相关媒体公众关心的问题。对海洋环境影响的问题。提出项目用海的必要性,进一步解释该项目选择填海的唯一性方案。并且介绍了海洋环境影响评价情况,从专业角度分析了对海洋环境造成的影响。安全问题。解释了LNG项目的安全性,并给出了第三方机构做的安全评估报告。3.3.4总结分析中石油LNG项目在程序上是合法:目前造成舆论及民间反对的原因是程序设置不合理:不合理的关键点是本应在事前给公众的知情权事后依然没有得到保障。3.4普通市民的知情与参与情况调查分析3.4.1普通市民获取信息的渠道与获得信息分析从普通市民了解LNG项目的渠道(图3.4)看出:政府没有从公众平时了解信息的习惯出发公开信息,(图3.6)信息宣传工作做的很有限,大部分市民没有听说过这个项目的相关信息!媒体、网络成为普通市民获取信息的主要来源,影响普通市民的获得信息的质量。普遥市民英楚绳察J.NE可件滑市民了解NG项目的架划兽通中民选邦信任谁图3.4普通市民了解LNG项目的渠道图3.5普通市民信任选择容酒市民平时了解重大项日信息的方式图3.6普通市民获取信息方式图3.7普通市民对LNG项目的了解情况1理筑素前阀Z.ZC.ET
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