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规划实施与管理030.城市绿地规划实施的福利经济学视角分析——以武汉市为例PDF文本
规划设计

城市绿地规划实施的福利经济学视角分析以武汉市为例方可摘要：文章以武汉市为例，分析了城市绿地现状结构、各类规划目标实现率、城市绿地规划设计以及城市绿地整体服务水平等几方面存在的问题，从福利经济学的角度分析了以上问题产生的原因。在此基础上，从促进政府与市场机制的有机结合、对各类绿地资源的多元化配置、提升城市绿地产品的公共属性特征以及立完善的城市绿地实施管理机制几方面提出了提高城市绿地配置效率的途径思考。关键词：福利经济学，城市绿地，公共产品引言当前我国城市瑴处手快速发展时期，城市绿地作为提升城市品质，改善居民生活质生子小内.U0.N二1量的重要载体，在生态、景观、经济和社会文化等方面体现出极大的价值。然而，当前在我国各类城市设中，城市绿地被挪作他用的现象屡有发生，园林绿化惠民不足、养护管理力度欠缺和融资渠道相对狭窄等方面的问题，非法侵占、使用、“不、少、占”现象严重。在城市相关政策法规无法有效协调公共利益与私人利益之间关系的时候，城市政府往往趋利与短期内的城市土地经济效益，更倾向于将有限的城市土地用作非绿化类的房地产开发，最终牺牲了公众的社会福利。因此，找到改善城市绿地设实施的正确路径，实现城市绿地设的良性循环，从而使公共效益达到最大化，对提高城市居民的生活环境质量具有十分重要的现实意义。1城市绿地的准公共产品属性分析城市绿地中的绿色植物不仅对城市环境具有吸碳放氧的功能，而且城市绿地形成的绿色空间具有净化空气、改善空气质量、防风固沙、保持水土：减少自然灾害的功效，该生态效益具有非排他性和非竞争性的特点。城市绿地是非盈利型项目，不以经济效益为主，而以产生的外部效益为主，其产生的效益与其他盈利项目有较大的不同。城市绿地的社会效益包括了城市绿地与城市城市道路共同构成城市的环境风貌，具有塑造城市风貌的特质。同興尚理罚素前网ZC
时，城市绿地能满足人们的精神需要，为城市居民提供了一个优美、洁净、舒适的工作生活环境。另外，城市绿地还可具有一定的教育功能，在对青少年的教育中，城市绿地是进行自然知识教育最方便的室外课堂。1.1城市绿地消费的不完全竞争性如城市中的收费公园在节假日服务的人数大于平时，容易产生对城市绿地的“拥挤”问题，当到达“拥挤点”时，城市绿地的服务水平和服务质量均在下降，在这一条件下，城市绿地的非竞争性不能被很好的满足，城市居民对城市绿地使用的拥挤体现了竞争性的存在。然而，不能因此改变城市绿地的公共产品性质，不能因为城市绿地在节假日消费人数的增多，产生拥挤的问题，就认为公园只有在非周末时间是公共产品，而在周末就不是公共产品，城市绿地的这一特性只能说明其具有不完全非竞争性。1.2城市绿地受益的不完全排他性城市绿地是城市居民使用频率最高的城市基础设施之一，既是改善城市品质的重要载体，也是城市居民生活不可或缺的生活环境设施。在现代城市中，城市绿地作为一项公共服务载体，服务城市全体居民的绿地体系的立体现了这种公益性，普遍服务包括了诸如各类市、区级公园绿地女社这级城市绿地、街头小游园，以及长期相关的系列城市绿地设管间里紫为2E理政策等。在这些城市绿地的设项目中往往是社会效益高于经济效益，城市政府在绿地设过程中经常面临巨大的财政压力。由于城市绿地具有以上特点，可将城市公共绿地归纳为公共产品。同时，不同与其他纯公共产品，城市绿地具有消费的不完全非竞争性、受益的不完全非排他性、效用的可分割性。由于城市绿地在消费过程中具有明显的非排他性和非竞争性，城市绿地的公益性强弱也处于变化中，且城市绿地设实施过程中不会改变城市绿地的使用性质和服务对象。因此，从一定程度的非竞争性、排他性和公益性三个特征来分析，城市绿地属于准公共产品。2城市绿地规划实施中存在的主要问题2.1城市绿地现状结构不合理目前，武汉市的城市公园绿地数量少，特别是综合性公园设模式单一，居住区级公园数量偏少，城市绿地中附属绿地总规模比例约占69.69%，公园绿地比例只占20.81%，但从数量规模来看，两者之间的比值接近4：1，这种以单位附属绿地为主的分散的小块绿地，各行政区人均公园绿地指标相差悬殊，从公共产品的资源配置效率方面来看，城市公园绿地的空间规模与服务半径不配套，还没有形成层级鲜明、功能完善的城市公园绿地体系。这种公共资源的配置模式既没有为城市居民充足的生态休憩功能，又没有实现城市土地资源利用興尚理筑Z.Z沁.E]
效率的最大化。为了追求最大的经济效益，房地产开发企业往往寻求城市土地中靠近景观资源条件良好，尤其是临湖、临山、临绿的城市优势资源成为房地产商垂涎的对象，进行房地产项目的开发。在利用环境条件提升楼盘价格的同时，由于依托了现有的城市公共资源，也减少了房地产项目自身本应该配的城市绿地规模。这类“搭便车”现象的存在表面上看似没有损害局部公众利益，但实质上从城市整体而言，此类现象的普遍存在将极大地损害城市的整体绿地服务水平。如武昌沙湖侧畔金港苑小区用地，在国务院批复的《武汉市城市总体规划(2010-2020年)》中明确为城市绿地，根据这一上位规划要求，市规划部门在2008年10月22日对该地块出具的规划设计条件中也明确了其公园用地地块性质。但在实施设的过程中，由于政府部门对城市短期利益的妥协，将填湖造地定义为“重点工程”，一再压缩规划中的城市绿地规模，城市规划部门迫于上级政府的行政压力，多次调整规划设计条件，城市公共绿地屡遭房地产项目侵蚀。主城区外围组团内市区级以上公园的面积与数量水平均较低，两项指标最高值未超过0.2个/平方公里及5%。相对而言，二七、塔子湖、十升、青山组团每平方公里公园个数和公园占城区面积比例两项指标均较高，达到0.1个/平方公里，黄埔、白沙、南湖组团两项指标均为0，珞喻、关山、武钢组团公园占城区面积比例也较低，而古田组团两项指标反差较大，要是F塑数少套练规模较欧·从外围组团内社区级以上公园的数量分布看，南湖、四新、关山、后湖等外围组团虽然客观上存在大量土地尚未开发的因素，但造成其现状公园绿地面积与数量分布较低的根本原因仍在于在外围新地区的绿地配套未能跟上开发设的步伐，外围组团中南湖、墨水湖等优良的自然条件未能加以利用，武钢、古田、白沙、黄埔等外围组团则主要是由于现状工业用地规模较大或尚未进行大规模开发等原因，其公园面积与数量分布均不高。。一每平方公里公国个数《个/20.18一公园占区面积比例()5.000.164500.14400.123.500,103.00.082502.000.061.000.020.500000.00后组国图1：市区级以上公圆绿地在主城外围组团中的分布情况(资料米源：武汉市规划研究院)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
表1：规划主城结构分区中社区级以上公园绿地数量及面积分布情况对比表（资料米源：武汉市规划研究跳）公园个效公园面积每平方公里公园个数公园占城区分区(个)（公顷)(个/平方公里)面积比例(%)汉汉滨江活动区382.520.267.11汉中央活动区11165.080.365.36黄浦组团000.000.00后湖组团119,250.050.96二七组团130.650.154.72塔子湖组团254.110.133.42古田组团195.750.044.16小计分447.360.153.60汉阳汉阳滨江活动区8195.681.0024.46汉阳中央活动区0.000.000(不计滨江活动区典揽.9四新组团138.170.041.36沌组团147.620.031.25小计12325.990.133.42武昌武昌滨江活动区6.577.030.505.97武昌中央活动区764.740.27254(不计滨江活动区)白沙组团00.000.00南湖组团00.000.00珞瑜组团10.980.050.05关山组团14.950.030.14杨园组团0.511.420.040.97青山组团4127.630.144.46武钢组团218.960.040.41注：由于东湖风景区情况特殊，表中未将其纳入筑素前网Z.Z沁.ET
2.2城市绿地体系各类规划目标实现率较低根据武汉市绿地系统专项规划，主城区应形成由市级、区级、专类绿地、社区级公园绿地构成的四级城市绿地体系。至2013年底，武汉市社区级公园绿地用地占总量的58.86%，构成城市绿地体系的基础，此类绿地大多数以满足居民休憩和锻炼的需求：市级、区级、专类公园绿地总量超过总量的40%，在公园绿地体系中占有重要地位，但就其规模构成来看，大部分为20公顷以下的公园绿地，规模较小，不足以支撑其应承担的高层次游憩观赏活动的功能：市、区级综合公园绿地己形成较为合理的规模结构，但从其个体规模来看，均存在规模偏小的问题。专类公园绿地在市区级以上公园绿地中占有较大比重，其个数与面积均超过40%，成为武汉市主城区公园体系的一大特色。江滩公园在主城区社区级以上公园绿地及综合公园绿地构成中占据重要地位，特别是在缓解汉老城区公园绿化水平低下的矛盾中作用巨大，是武汉市主城区公园绿地系统的重要组成部分。从市、区级城市公园绿地的规模等级构成来看，现状公园已形成较为均衡的构成比例，市级公园数量少，主要集中在20-60公顷范围内，总面积较大，区级公园数量较多，主要集中在2-20公顷范围内。专类公园个体规模差距较大。涵盖了>60公顷一<2公顷各个等级，<>主要集中在2-20公顷范围内，若以伦敦的公园分级标准衡量，则均存在规模偏小的问题。市级区级（个）专类公园（个）分级个数面积个数面积个数面积>60公顷2173.6500289.6720-60公顷277.02170.33188.642一20公顷19.8419183.5413119.912公顷0011.566.32平均规模35700306002550020400个数15300◆一面积02001000》60公1顷20-60公2-20公顷(2公顷图2：武汉市主城区不同面积社区级以上公园绿地分布图（资料来源：武汉市规划研究院）興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
武汉市市区级以上公园绿地的总体特征是小面积的公园个于大面积公园，而大公园占公园面积的绝大多数，面积在20公顷以下的公园占公园总数的65.08%，尤其是2-20公顷的公园占52.38%，而20公顷以上的公园面积占公园总面积的76.85%，且20公顷以上公园中近1/3为江滩公园，这种规模格局在社区级以上公园绿地在城市绿地系统中所承担的功能与所起的作用不相匹配，特别是作为特大城市，社区级以上公园绿地应在有利于大多数居民休憩和锻炼的基础上发挥更多的高层次游憩观赏活动的功能。2.3城市绿地缺乏人性场所的设计安排目前，武汉市的城市绿地地块分散，社会福利影响有限。城市公园绿地和广场尚没有形成一个有机的网络系统，大型城市公园绿地对于一个依赖于活跃的街道生活来维系其社会网络的社区并没有强大的辐射力。通过调查显示，城市绿地对居民的吸引力不超过两个街区的距离。而在广泛分布于传统里弄住区中的老人和儿童所占比例较高，这类人群恰好是城市绿地使用频率较高的人群，而旧城内有限的土地空间又不能提供充足的城市绿地。因此，城市绿地地块的分散对旧城区的社会福利影响十分有限。当前，武汉市城市绿地普遍缺乏人性场所要素的设计和安排，场地布置及绿化配置较为单调，休息、游憩、服务及观赏等公用设施考虑甚少城市绿地对空间环境质的塑造功效没有得到充分发挥，服务水平的低下，如旧生紧灯9：三1城中的一些小型街心公园绿地，除了设置的供游人使用的长椅、石凳等街道家具外，没有其他设施可供市民使用，绿地空间的利用水平不高，市民难以驻足。从城市绿地所能提供的公共服务角度分析，城市绿地的公共选择性特征不明显，不利于社会总福利最大化的实现。2.4城市绿地整体服务水平不高经过多年的设积累，目前武汉市的城市绿地总规模己达到一个相对较高的水平，但服务水平不足的问题仍十分突出。根据国家标准，按照步行5分钟内的城市绿地服务范围计算，目前，武汉市城市绿地仅覆盖了主城区48%的用地和52%的人。通过对主城区内的绿地服务范围进行分析，可以发现主城区内高需求低可达的区域集中在塔子湖组团西部、古田组团东部、二七组团、水果湖、珞瑜路、南湖及关山部分区域，这些区域是城市人增长较为集中、发展相对较快的地区，从城市居民的年龄构成上来看，客观上对城市绿地有较高的服务需求。从实际情况来看，主城区内绿地空间分布不均，服务半径不足，绿地覆盖存在盲区，单位附属绿地、居住小区绿地、公共绿地间的比例严重失调，尤其是一些具有一定年代的老区，绿地面积更少。主城外围三环线城市生态带、防护林带功能单一，基本无出入设计，步道、健身、游憩设施欠缺，休闲性差，市民难以享受绿色福利。在城市绿地的服务种类和形式上较为单一，城市居民通常使用的城市绿地以街头绿地、社区公园等小型绿地为主，且理筑素前网ZC.NE1
服务水平仍在较低层次徘徊，在分布格局和绿地设面积都不能满足现实需求。3原因分析3.1经济利益的驱使导致城市绿地屡遭其他功能用地的侵占城市绿地的供给应当以满足城市居民在改善环境、增加休闲活动场所以及对城市交通的隔音降噪等方面的需求。目前，各地城市在绿地设中的首要问题是供给量不足。由于城市土地是宝贵的不可再生资源，城市规划区范围内的设用地规模在城市总体规划批复期限内有着严格规模控制要求，在总量严格控制的前提下，要想获得高回报率和高收益率，必须在对土地进行一次开发后能持续地提供后期回报，在这方面，相比居住用地、商业服务设施用地以及工业用地而言，以公益属性为特征的城市绿地天生不具备收益回报方面的优势，由于城市绿地不能给城市财政带来可观的收益，因此，一些城市在绿地设方面为给予足够的重视，城市规划中确定的绿地被挪用和被改变用地性质的现象屡有发生。供给的不足是导致城市绿地服务水平低下的重要原因。政府管理机制的不规范，导致“搭便车”现象的存在。从福利经济学的理论角度分析，可以清楚地看到城市政府在绿地资源配置方面的垄断和低效率导致社会整体福利的损失，如图中所示，横轴表示城市绿地设药总规模，纵轴表示城市绿地可等值换算的市场价格，曲线D和MR分别为该城市绿地的需求曲线和边际收益曲线，MC表示该城市绿地的边际成本曲线。从图中可以看出，作为城市土地财政的利润最大化产量(MC=MR)是Q1,在该产量水平上，城市绿地价格为P1,垄断价格高于边际成本。这时，存在帕累托改进的余地山。例如，城市绿地设实施主体按照P1的价格购买了Q1数量的产品，那么，城市土地供应再多生产一单位产量，而城市绿地设实施主体以低于垄断价格但大于边际成本的某种价格购买该单位产量，那么，城市政府和城市绿地设实施主体都从中得到好处：城市政府的利润进一步提高，因为最后一单位产量给他带来的收益大于他支出的成本：城市绿地设实施主体的福利进一步提高，因为他实际上对最后一单位产量的支付低于他本来愿意的支付。1聂华《我国林业资源配置中的帕累托改进》第二届中国林业经济论坛会议论文2004-11-01興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
城市消费者损失掉的利世城市改府损失掉的利列P↑格+=杜会利净损失城市主体通过望雪得到的汗利润市主体过得的到H域市消费有损失持的利世MC帕家托最优点边或本PGEMRD◆Q地设规国城市绿地设新和低效率示线图3：城市绿地帕累托分析曲线图在图中，城市政府的边际成本曲线与需求曲线D相交于G点，这时产量为Q',价格为P',在G点上达到了帕累托最优状态，因为在该点上，城市绿地设实施主体为额外一单位产量愿意支付的价格等于生产该额外产量的成本。因此，Q'是帕累托意义上的最优产出。在图5-3中，城市改府只生产了Q1数量的产品，而帕累托最优产出是Q',这时社会福利水平没存达到前累托最优状态社会福利净损失为：△EFG+人PGG△EG5因为城市政府不生产Q'一Q1部分的产品，△FHG部分为城市绿地设实施主体剩余损失，而△EFG是垄断者限制生产而损失的利润。当然，城市政府之所以放弃△E℉G,是因为它能通过限制土地供应的规模得到四边形P1P'FH的垄断利润，而四边形P1P'FH的面积显然比△EFG要大得多。总体来看，在垄断条件下，虽然城市政府能获得垄断利润，但城市绿地设实施主体损失了消费者剩余，两者相抵，整个社会的福利遭到了净损失。3.2政府管理效能低下作为城市整体资源的管理者和经营者，城市政府部门下辖有诸多专类部门，为城市长远发展制定了诸多类型的规划，城市政府有义务从城市整体利益的角度，通过这些专业部门按照国家标准和法规进行编制的各类规划，并严格监督规划的实施执行。而目前的现实情况却是许多城市的规划不按上位规划落实，不按程序审批，不按制度要求实施，遇到利害关系取舍时往往靠领导“拍脑袋”决策。在关键时刻政府管理的缺位，给个别一味追逐经济利益的企业“搭便车”创造了机会，城市绿地规模减少了，城市公共空间被逐渐蚕食，这种城市优势资源被“搭便车”的现象严重地侵害了公众利益，虽然城市土地财政的账单上有了漂亮的业绩，但同时也严重地影响了城市整体功能的提升，最终损害的是城市和生活在其中的公众興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
的整体利益。城市绿地设的资金来源主要依靠的是地方税收，但是由于当前我国城市中的事权、财权无法充分挂钩，一些地方政府为了使有限的政府财政投入产生最大的社会效益，往往将财政资金投放重点放在轨道交通、大型市政基础设施、医疗、养老、教育等方面，而用于城市绿地的资金投入相对有限。在城市土地的供给过程中，一方面，地方政府往往出于任内政绩的需要，将有限的年度土地供应计划用于经济效益明显、投资回报见效快的经营性项目，而服务城市居民的城市公共绿地项目的年度供应量十分有限。另一方面，由于《物权法》颁布实施以来，征地拆迁实施难度加大，居民在拆迁过程中维护自身权益的意识增强，地价的逐年上涨也增加了房地产开发的成本，为了追求最大的土地经济效益，房地产开发商在房地产开发设过程中一再压缩城市绿化用地规模，使得城市规划中的确定的城市绿地得不到实施落实。由于以上原因，在城市减色和过程中，作为准公共产品的城市绿地的服务功能让位于经济效益的现象十分突出。3.3盲目追求单纯的城市景观，忽视了城市绿地公共服务本质属性在城市绿地供给方面，政府和市场供给职责范围界定不清是导致附属绿地与公园绿地的分布比例严重失衡的重要原因。由手居住用地、企事业单位以及市政设施的管理者对其附属世个笔紫为2心0三绿地在某一特定时期内的管辖支配权直接决定了附属绿地的服务水平的高低，而恰好这一部分属于特定团体内的附属绿地土地权属的供给方式往往由市场决定。简单说，就是某一企业通过招拍挂的形式获得了城市一定区位条件下特定范围内，在一定年限内的土地使用权，在实施过程中设了一定规模的附属绿地，这一附属绿地在美化企业环境的同时，本应发挥供人休闲的功能，但由于土地使用权属归企业，通过企业边界的限定，这一附属绿地并不能为公众所享用。由于城市绿地具有良好的改善城市景观面貌的功效，在较短的设周期内能形成整齐划一的城市景观，而且其设周期短，对设工艺和技术没有过高的要求，是改善城市景观面貌和城市管理阶层彰显政绩效益的重要手段。在改善城市景观方面，城市绿地的设重点往往集中于生产防护绿地和城市道路绿化带等规模较大的景观性绿地。而城市居民真正需求量较高的与休闲性城市绿地则往往被忽略，从而导致在争取“国家园林城市”、“国家生态城市”等称号的指标考核中，虽然城市绿地的总量指标和人均指标到达了考核要求，但实际的城市绿地设水平并未真正发挥服务居民的本质功能。3.4市场和政府供给职责范围不清政府是公用事业领域的核心，政府在对如城市绿地这样的公共产品管理领域，需要有明确的管理职责范围，但实际上目前许多城市政府其应履行的管理范围和有效作用边界认识并興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
不清晰。根据国内外相关研究，认为现代政府作用边界界定所依据的是按照市场化程度确定提供公共产品的范围，在城市绿地设管理领域，政府发挥其公共经济管理职能更多的应是体现在框架制度的立和政策法规的制订。政府部门在对城市绿地的管理中长期偏好于城市绿地所带来的外部正效益等微观经济活动，且在管理主体上政企不分的现象较为普遍，如对城市绿地管理的部门存在着园林局、城市园林公司、城市园林生产队等门类繁多的部门，从而导致管理效果不佳。同时，城市绿地相关管理制度尚不完善。城市绿地中公园绿地和附属绿地是与城市居民关系最为密切，使用频率最高的绿地类型，同时也是空间布局在城市中相对集中和对均质分布要求最高的绿地类型。目前，在统计城市绿地指标的过程中是以城市绿地的总规模的全径进行数据采纳的，在城市设过程中，在公园绿地和附属绿地相对不足的前提下，生产绿地、防护绿地和其他绿地的设规模得到提升，以突出总量指标。这一不得已的常见方式，使得绿地设水平和服务性长期在低水平徘徊，公园绿地和附属绿地占城市绿地总规模比例较低。同时，城市绿地的设融资渠道相对狭窄。武汉市近年来的沙湖公园、长江大道等重大设项目及在园林绿化养护等方面都积极引入了市场化机制，但都处于初级阶段。由于园林绿化和林酱塑长统阿长期水社会院本的及入格性单不高，园林事业的可持续发展，不仅仅依靠政府财政资金的投入，还需立民营资本进入园林设领域的新机制。4提高城市绿地配置效率的途径4.1促进政府与市场机制的有机结合发达国家在城市绿地的设过程中，注重政府机制与市场机制的有机结合，通过在城市绿地的生产与提供中引入市场竞争，这一模式将有利于实现社会资源的优化配置。同时，在城市绿地的供给中引入市场机制还将对城市政府所提供的城市绿地公共服务起到监督作用。这一模式的实质是强化将公共精神作为城市绿地供给的原则和宗旨，充分发挥政府的宏观调控作用，从总体上规划和控制城市绿地的生产与供给，又可以使政府与市场能够发挥各自的优势，利用市场竞争机制来提高城市绿地为城市居民提供服务的效率。全力推进市场机制引入城市绿地设领域。政府的垄断所导致的公共产品的低效率是我国各地城市所面临的普遍问题，这一现象在城市绿地设方面也比较突出。政府园林系统内园林局与园林绿化队、园林公司等部门在体系内上下对设置，享受垄断权，部门在城市绿地生产中以行政方式运作，这种模式既降低了城市绿地设实施的效率，又给腐败留下了空興尚理罚素前网ZC
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