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规划实施与管理023.应对快速老龄化形势的机构养老设施布局探讨PDF文本
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应对快速老龄化形势的机构养老设施布局探讨黄娜，孙若兰摘要：随着人老龄化的快速发展，各地通过乔老设施的设、养老政策的推行等措施来改善提升养老服务水平，但研究主要集中在养老模式、养老地产、筑设计等方面。本文在《佛山市禅城区养老服务设施布局专项规划(2015-2025年)》的基础上，从规划角度重点分析研究范围内机构养老设施的使用状况与分布特征，採讨空间布局合理性，同时提出相应规划策略。关健词：老龄化，机构养老设施，空间布局1引言当前，我国人老龄化发展速度明显加快，截止至2014年底，老龄化率已达到15.5%。与其它地区相比，发达地区老龄化形势更为严峻，佛山市老龄化率在珠兰角城市中最高，2014年现状60岁以上户籍人66.25万，老龄化率17.30%。其中，佛山市五区之一的禅城区则是重中之重，2014年60岁以上户籍人为11.48万人，老龄化率达到18.64%，高龄化率为13.5%,空巢化率为27.4%。面对严峻的老龄化形势，禅城区在佛山市五区中率先编制了《佛山市禅城区养老服务设施布局专项规划(2015-2025年)》，确定禅城区养老模式、养老服务设施的设标准和空间布局、实施措施。佛山市出台的《佛山市老龄事业发展“十二五”规划》中指出，力争实现禅城区每千名老人拥有养老床位43张。从一系列行动可以看出，佛山市禅城区为应对愈发严峻的老龄化趋势，将在未来加大力度发展养老服务设施。而另一方面，禅城区各区域机构养老设施的设分布和入住率等之间存有较大差距，由此可见，在未来大力设机构养老服务设施同时，合理布局非常重要。2机构养老设施的分类及相关政策规范2.1机构养老设施的分类《佛山市禅城区养老服务设施布局专项规划(2015-2025年)》明确了佛山市禅城区机构养老设施的类型，即社会福利院和养老院，并规定了各类养老机构的主要职能、服务内容興Z.Z沁.ET
和设标准，如表1所示。表1：禅城区机构养老设施分级分类一览表主要服务设施类型设施名称设施级别主要服务内容规划配置对象居住、个人生活照料、心理/精神支持、安全保A6社会福利院市（区）级护、环境卫生、文化娱乐、医疗护理、医疗保健社会福利设养老机构介助老人等多项服务。施用地设施养老介护老人接待老年人安度晚年，提供居住、个人生活照A6市（区）级养老院料、心理/精神支持、安全保护、环境卫生、文社会福利设镇街级化娱乐、医疗护理、医疗保健等多项服务。施用地2.2相关政策规范的指引人老龄化己成为重要的民生问题，对社会保障体系的应对能力、劳动力结构的调整能力、消费产业的服务能力都提出了挑战，而老龄化背景下养老设施匮乏更成为日益突出的社会问题。因此，国家和省市层面都高度重视养老服务业发展，并着力推进养老设施设工作。国家战略层面已相继出台一系列支持引导、鼓励养老设施发展的政策。《社会养老服务体系设规划(2011一2015年)》提出：我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等吉个部分组感医到15研，每于多老年人拥有养老床仲数达到30张，居家养老和社区养老服务网络基本健全。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出：到2020年，全面成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》提出：切实加大养老服务体系投入力度。探索立多元化投融资模式。广东省对于老龄化问题高度重视。《广东省老龄事业发展“十二五”规划》、《关于加快社会养老服务事业发展的意见》、《广东省2011-2015年社会养老服务体系设规划》提出“9073”目标(90%居家养老，7%社区养老，3%机构养老)，力争实现每千名老人平均拥有养老床位42张。佛山快速老龄化与新型城镇化相伴，老龄化问题形势严峻。《佛山市人民政府办公室关于加快我市养老服务事业发展的意见》、《佛山市老龄事业发展“十二五”规划》提出“9064”目标(90%居家养老，6%社区养老，4%机构养老)，力争实现每千名老年人拥有养老床位数达42张：其中禅城区、南海区、顺德区每千名老人拥有养老床位43张。禅城区在国家省市基础上，针对当地实际情况，印发了《佛山市禅城区公办养老服务机构设补助试行办法》、《禅城区民办社会福利机构资助试行办法》的通知，明确机构养老设興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
施的相关补贴，确保其设实施。在规划层面，相关政策也明确要求及时编制养老设施专项规划。《关于推进城镇养老服务设施设工作的通知》提出：将养老服务、相关设施设纳入经济社会发展规划、土地利用总体规划和相关城乡规划，完善养老服务和设施规划。《广东省民政厅、广东省国土资源厅、广东省住房和城乡设厅关于解决养老服务设施设用地问题的通知》提出各地要按照老年人比例及分布情况编制养老服务设施专项规划：按照人均用地指标0.1m-0.3m的标准，分区分级合理规划安排养老服务设施用地。《佛山市民政局、佛山市国土资源和城乡规划局、佛山市财政局、佛山市住房和城乡设管理局转发关于推进城镇养老服务设施设工作的通知》要求民政部门要会同城乡规划和设部门编制《养老设施布局规划》：表2：国家和省市层面关于养老设施的有关政策汇总表序达标政策名称目标指标号期限全面成以居家为基础、社区为依《国务院关于加快发展养老托、机构为支撑的，功能完善、规社会养老床位数达到每千名老服务业的若干意见》（国发2020模适度、覆盖城乡的养老服务体年人35-40张。(2013)35号)系。、士《社会界老服务体系设规居家养老和社区养老服务网络基本每千名老年人拥有养老床位数2划(2011-2015年)》（国办2015健全。达到30张。发(2011)60号)立以居家为基础、社区为依托、《中国老龄事业发展“十二机构为支撑的养老服务体系，居家每千名老年人拥有养老床位数2015五”规划》养老和社区养老服务网络基本健达到30张。全立以居家为基础、社区为依托、《广东省老龄事业发展“十机构为支撑的养老服务体系，基本珠江三角洲地区每千名老人拥2015二五”规划》实现“9073”目标(90%家庭养老，有床位数达40张以上。7%社区养老，3%机构养老)。以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，让老《广东省关于加快社会养老社区养老服务设施设纳入公年人安享晚年，共享经济社会发展服务事业发展的意见》（粤府共服务设施专项规划。2015成果。基本实现“9073”目标。全办〔2012)73号)设“五个一”工程。省社会养老服务事业发展总体水平走在全国前列。《广东省2011-2015年社会养立与广东省经济社会发展相协珠江三角洲地区每千名老人拥2015老服务体系设规划》调，与广东省老年人服务需求增有床位数达40张以上。興素前网ZC.ET
长相适应的社会养老服务体系。基设“五个一”工程。本实现“9073”目标。佛山市每千名老年人拥有养老《佛山市人民政府办公室关床位数达42张：其中禅城区、基本实现“9064”目标，实现4%以于加快我市养老服务事业发南海区、顺德区每千名老人拥上老年人可入住养老服务机构的目2015展的意见》、《佛山市老龄事有养老床位43张：高明区、三标。业发展“十二五”规划》水区每千名老人拥有养老床位40张。《关于推进城镇养老服务设将养老服务、相关设施设纳入经济社会发展规划、土地利用总体规划和相8施设工作的通知》（民发关城乡规划，完善养老服务和设施规划。[2014]116号)《广东省民政厅、广东省国土资源厅、广东省住房和城编制养老服务设施专项规划。按人均0.1m-0.3m的标准安排养老设施用9乡设厅关于解决养老服务地。设施设用地问题的通知》《佛山市民政局、佛山市国土资源和城乡规划局、佛山市财政局、佛山市住房和城10乡设管理局转发关主推进民政部门腰会同城乡规划和设部门编制《养老设施布局规划》城镇养老服务设施设工作的通知》（佛民社[2014]161号)3老年人群及机构养老设施现状特征分析3.1老年人群现状特征3.3.1老年人的发展现状截至2014年12月，2014年60岁以上户籍人为11.48万人，老龄化率达到18.64%，高龄化率为13.5%，空巢化率为27.4%。2014年禅城区老年人抚养系数己达到25.4%，也就是4名劳动人抚养1名老人。另外根据禅城区民政局统计，2014年纯老年家庭人数已达到1.4万人，占老年人总数的11.3%。当前及今后一个时期，禅城区老年人将呈现出失能老人逐年加重、空巢多、寿龄高等特点：一是随着医学技术的发展，十几年后，禅城区低龄老人绝大多数将步入高龄，失能现象突出：二是因禅城区城镇化率较高，老龄家庭中“4一2一1”家庭结构普遍存在，空巢老人比例高。3.3.2老年人的分布特征興素前网ZC.ET
禅城区一共有4个镇街，包括祖庙街道、石湾镇街道、张槎街道及南庄镇。根据各镇街的资料收集，绘制了现状老年人分布图和现状老龄化率分布图。可见禅城区老年人主要集中于祖庙街道，祖庙街道老年人数量达到56%，同时老龄化率最高(22%)，老年人最密集(37人/公顷)：石湾老龄化率最低，城北与西北片老年人密度高，是老龄化潜在地区：张槎街道和南庄镇村居较多较分散，老年人密度最低，但南庄镇老龄化率也达到了17%。70000d250000040000015总人数30000老人数10一老种化率(%)20000010000祖石湾张楼南庄合计禅城区各镇街老年人数和老龄化率对比图现状老年人分布图现状老龄化率分布图3.3.3老年人的需求分析通过对按社区划分的禅城区市民发放1000份调查问卷，我们对禅城区居民的养老现状进行了调研。对其中760份有效的问卷答案结果统计，分析老年人对机构养老设施的需求如下：3.3.3.1居家养老传统理念占主导，但现实压力大通过对老年人现状养老模式的调查及分析未来养老模式的选择，超过一半的老人与子女一起居住。同时，有超过2成的老人独立居住，除个别家庭因素外，造成该结果主要原因还是“4-2-1”家庭的趋势，势必越来越多老人将处于无人长期照料的处境。3.3.3.2渴望社会交流但喜欢交流群体小型化老年人曾经为社会做出贡献，暮年时不愿被当作累赘，希望不被社会遗忘。超过半数老人渴望参与社会活动，但由于身心原因以及安全感的要求，希望交流群体与空间不要大而空理筑素前阀Z.ZC.ET
旷。3.3.3.3与成熟配套及优良环境的便捷联系超过半数老人希望机构养老设施能够尽量接近医院、市场等公共服务设施，满足就近看医生、买东西等日常需求。机构养老设施应位于老人方便出行的地段，最好周边有完善的公共交通系统，同时为方便子女探望老人，需要配置足够的停车位。同时希望机构养老设施应靠近绿化条件好、空气质量佳的环境，同时远离高速路、工厂等产生污染及噪声的地方。3.2机构养老设施现状分布特征3.2.1机构养老设施分布现状禅城区现状机构养老服务设施有14家，床位一共有3029个，每千名老人拥有养老床位27个。机构养老设施用地规模为10.22公顷，人均用地0.092m。禅城区各镇街的老年人、设施数量和床位数量的比例如图所示。祖庙街道拥有全区56.06%的老年人，在设施数量和床位数都占据全区的一半：石湾镇街道的老年人占全区的20.60%，床位数占全区的16.34%，略显不足：张槎街道和南庄镇分别拥有全区10.96%和12.37%的老人，床位数分别占全区的14.53%和19.78%，基本能自给自足。同时，从各镇街机构养老设施的规模来看，祖庙街道190个/所、石湾镇街道165个所，张槎街通个喱南年镇材所庄镇的机构养老没规模较左是石湾镇街道的2倍。由于石湾镇街道属于佛山新城设区域，是未来老龄化潜在发展区域，从目前的机构养老设施分布来看，与现状老年人和未来发展趋势呈现不均衡状态。禅城区机构养老设施信息采集表设健笑面已入住工作人黄《人)机构名移位置质积（方位数(个其米)米)人(A)祖店衡洁酸老联新风大第21990镇面公办11003001201010%02仁受托界限卫g酒第28号199民力26002001003怀康老人公蜜红第真电2马200镇面民办整4000养合作文庆格B号家民办覆公记是怡养保镇1005800长着养心公汽新风路35可(#料斯技密前)2015民办300200006海屋老人公离佛罗路解近民办500010000雯情联秀保福宁环明C衡52006号04社区民办83408石裤酸老积腐充置传镇衡公办2814000.0渊石象老供香室如工厂附近公办50000102015民程利重酸老风（富11家养老原务中网公办恒里原养院餐程大南落与蜜酒二落交养200民办养合行谢庄镇级老领案庄援量满公情19第12公办11800章信段秀保南庄俱东村（石20122212形谢大敏铜)興素前阀Z.Z沁.E]
图例南溶航将再老过到和道维重界老接州500禅城区现状养老服务设施分布图120.009%100.00%123794.299曲80.00%1G964.23e英N正T45360.00%149张楼街道16.349石湾镇街道40.00%祖庙街道56.060.00920.00%3.9490.00%老年人比例设施数量比例床位数比例3.2.2机构养老设施存在问题3.2.2.1设施数量：总量供给不足，床位数缺较大。截止2014年12月禅城区户籍老年人约11.48万人，养老机构拥有床位数3029个，每千名常住老人床位数约为27张，低于禅城区提出的每千名常住老年人拥有43张床位的要求。3.2.2.2设施体系：设标准不同，用地保障缺乏。设标准不同，用地紧张但土地利用效率不高。禅城区养老设施床均用地面积9-120m,床均筑面积约11-48m,各机构之间差异大：部分设施高于佛山市标准（床均用地面积30m和床均筑面积20m),土地利用效率不高：而且虽然需求量很大，但基本无原址扩用地的可能性。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2.2.3设施布局：缺乏统筹，分布不均衡。机构养老设施总体空间覆盖率不足50%，主要集中在祖庙街道，设施空间布局缺乏区域统筹，分布不均衡。3.2.2.4设施质量：服务水平不高，服务内容单一。禅城区养老服务机构类型、功能相对单一。现状养老服务设施基本为供养型养老机构，其收养的老人涵盖从基本生活能自理的一直到长期卧床不起、甚至需要“临终关怀”的老人，缺少专业的护理功能。另一方面，养老服务人员缺乏培训管理，养老人才队伍设滞后，医护服务水平有待进一步提升。3.2.2.5设施使用：公办养老院一床难求，民办养老院入住率不高。公办养老院一床难求，而民办养老院入住率只有70%。民办养老设施与公办养老设施比较，设与运营的难度主要在于投入成本高、经营成本高、营运难度高。3.3机构养老设施空间布局的影响因素3.3.1政府决策行为机构养老设施属于公共服务设施，其公共产品的属性决定政府是主要提供者，政府要尽可能考虑公迁效益满是雄个人的需求，并能使公共服务设施发挥最大的服务能力和效率。主L子个小内.U0.二政府通过土地供给、税收优惠、政策补贴等扶持措施，可大大减少机构养老设施的投入成本，所以政府在机构养老设施设方面起到助推的作用。机构养老设施必须独立占地，其土地的获得受到政府的制约，最终也会影响到设施的布局。3.3.2市场投资行为市场投资机构养老设施以盈利为目的，但机构养老设施前期投入资金大、回报周期长，决定了收益是缓慢而微薄的。所以投资机构养老设施，区位和地段对投资者来说很重要，在此基础上会影响机构养老设施的布局和发展。3.3.3技术因子影响依据参考相关文献研究结论及现状调研情况，养老设施空间布局的影响因子为配老设施覆盖、交通便捷性和环境适宜性三大类，其中：配老设施覆盖含有医疗设施、文化设施、大专院校、公共游憩这四个子因子：交通便捷性含有远离高快速路、靠近主干道、公共交通设施这三个子因子：环境适宜性含有远离工业物流、远离危险设施、靠近小学幼儿园这三个子因子。4机构养老设施布局体系构興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.1总量预测4.1.1老年人总量预测《佛山市禅城区养老服务设施布局专项规划(2015-2025年)》对今后10年的老龄化进行了预测。在2025年禅城区常住总人将达到129.05万人，常住老年人将达到19.81万人。4.1.2养老床位需求预测根据禅城区老年人预测数量，按照禅城区4%的老年人参加机构养老和按照每千名老年人拥有43张养老床位的要求来计算，预测禅城区所需机构养老床位数量，至2025年，禅城区将需要7900张机构养老床位才能满足需求。4.2空间布局构想4.2.1分级分片差异设置老年人密集区一一适当减少单个设施配置规模，增加设施密度：◆老龄化潜在区一一适当提高配标准，提前预控：村居聚集区一一结合村居特征和需求，注重社区、居家养老设施配置。J图例□老年人密集区?老龄化在区□村居集聚区4.2.2空间适宜性评价根据不同影响因子AHP模型形成的综合权重表，在对各类设施进行多层次服务范围空间分析后，再利用ArcGIS栅格加权叠加分析模型计算得出最终的选址用地适宜性评价图。理罚素前网Z.Z心.ET
医疗设施影响分折图文化设满影响分折图教育设施影响分折宝公共游想影响分折图高快速路影响分折主干路影响分折公交设满影响分析测工业物流影响分折危給设施影响分折宝筑素花网不禅城区空间适宜性评价示意图4.2.3总体规划布局至2025年，禅城区共设养老设施20处，床位7907张，基本满足预测所需要的7900理罚素前网Z.Z心.ET
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