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规划实施与管理018.“控规+”——北京中心城控规管理方式转型探索PDF文本
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“控规+”一一北京中心城控规管理方式转型探索陈玢，杨贺摘要：北京中心城进入存量空间管控时代，在资源环境的约束条件下倒逼经济转型、城市运营转型，城市规划管理的转型更为迫切。在此新形势下，中心城控规管理的方式也面临继续完善优化的需求，并迫切需要破解管理机制的瓶颈。本文总结了现行北京中心城控规管理的运行模式与实施成效，剖析了新形势下控规管理面临的挑战和机遇，提出以“控规+”作为破题和引领中心城控规管理转型的战略方向，探索在“控规+”的语境下，中心城控规管理转型的具体实施路径，提出了中心城控规管理“六个转型”的战略框架，并将实施单元作为最重要的承接管理转型的载体，优化控规管理机制，结合北京实际情况提出在实操过程中可以运用的各种政策工具。关健词：控规+，控规管理，转型，实施单元，政策工具1.研究背景控制性详细规划（以下简称“控规”）在我国城乡规划管理体系中起到承上启下的作用，是城乡规划管理的主要手段。《中华人民共和国城乡规划法》对控规的法定地位和作用以及管理程序等作出了明确的规定：依法批准的控制性详规规划是城市设管理的依据，城乡规划主管部门会依据批准的控制性详细规划提出划拨或出让用地的规划条件并核发设用地规划许可证。因此，控规管理工作对城市规划实施与城乡设至关重要。当前，北京中心城在资源环境约束条件下倒逼经济转型、城市运营转型，城市规划管理的转型更为迫切。在经历了城市增量扩张发展时期中心城控规动态维护制度的创新后，中心城进入存量空间管控时代，其发展面临诸多新的挑战和机遇，在此新形势下，中心城控规管理的方式也面临继续完善优化的需求，并迫切需要破解管理机制的瓶颈。本论文是笔者基于2015年北京城市总体规划修改深化专项工作《北京中心城控规管理方式转型及规划实施单元划分》的思考与总结，重点对当前中心城控规管理的机制瓶颈进行再审视和再思考，提出中心城控规管理的应对思路与转型创新的方向以及具体实施路径，为下阶段中心城控规管理方式的优化完善提供指导。理筑素前阀Z.ZC.ET
2现行中心城控规管理的运行模式与实施成效2005年，依据《北京城市总体规划(2004一2020年)》，北京着手编制中心城控制性详细规划，2006年底编制完成后上报首都城乡规划委员会获原则通过，2007年开始以“动态维护”的方法实施。2.1中心城控规管理的运作方式2.1.1一张蓝图《北京市中心城控制性详细规划》为中心城的发展描绘了一张美好的蓝图，强调了“分散集团式”的空间格局，以整体把控、系统构、分区管理为原则，将中心城1086平方公里用地划分为33个片区、300多个街区，统筹行政管理单元及规划管理单元，有利于规划的实施及“数字北京”的设。（见图1、图2）图12006版中心城控规用地功能规划图图2中心城规划街区片区示意图2.1.2一套机制中心城控规动态维护机制从2007年开始探索实施，经过多年的实践完善，逐步形成了一套规范、公开，包括适度范围技术论证、部门联合审查、专家评议、公众多方参与的程序与机制，具体分为主动深化、申请、受理、论证、审查、上报、办理、评估等八个步骤，逐步立了专题会议制度、会商会办制度、公众参与制度、专家咨询制度、督察督导制度、季报年报总结评估制度。（见图3）興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
申请受理环节1、书面申请2、可行研究3、技术论证研究论证环节4、部门联审5、专家评议公众参与环节6、公众参与鞭送审乾环节7、报送审批评估备案环节B、评估备案图3中心城动态维护机制示意图2.2中心城动态维护制的实施成效网2.2.1增强了控规对“不确定性”的适应性政治、经济、文化是影响城乡设活动的三大要素，这三大要素因不同的地区及不同的时段而表现出不等量的“变化”。影响因素众多及设环境多变是城乡设所具有的先天属性，表现为“不确定性”。“不确定性”是当前我国城乡设的重要特征，因此需要我们的规划编制和管理“动”起来。中心城控规动态维护机制是北京城乡规划管理制度的一种创新，增强了中心城控规管理的适应性与应对能力。2.2.2将动态维护制度的地位提升到法规层面2010年，住房和城乡设部印发《城市、镇控制性详细规划审批办法》（第7号令）提出“控制性详细规划组织编制机关应当立动态维护制度，有计划有组织的对控制性详细规划进行评估和维护”，将动态维护机制的地位提高到法规层面。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2.3形成共性问题管控标准中心城动态维护以典型案例为基础，研究共性问题的处理原则，制定了一系列动态维护制度的执行标准，成为控规管理执行的依据和准则。3新形势下面临的挑战与机遇当前北京中心城进入存量用地管控时期，土地资源日益稀缺，同时随着党中央、国务院颁布实施《京津冀协同发展规划纲要》和北京总体规划修改工作开展，中心城未来的发展战略和控规管理及面临着新的挑战和机遇。3.1如何应对日益增加的规划实施难度至2015年，北京中心城规划而未实施的存量用地总共有350平方公里，其中277平方公里（占中心城存量用地总量的79%）都是未实施的公共产品，这些公共产品的实施需要经营性用地或融资资金来带动东，导致城市更新改造面临空间的难度，我们如何创新规划管理主子小的.00U.二1与实施路径，去应对未来中心城规划实施所面临的沉重负担，如何守住中心城规划实施的底线，是未来控规管理面临的严峻挑战之一。3.2如何应对人功能疏解和优化重组的需求当前，北京超过60%的常住人、就业人、经济总量聚集在中心城，人与功能高度集聚、交通拥堵、资源环境恶化，是大城市病的集中体现区域。无论是《京津冀协同发展规划纲要》还是新一轮总体规划修改均提出人和功能的疏解是中心城未来发展的必由之路，并明确提出中心城应疏解约200万人和四类非首都功能的要求。如何应对人和功能疏解的繁重任务是一大挑战，而功能疏解腾退后的空间如何进行战略优化重组，又是一大机遇。3.3如何应对纷繁差异的实施对象1公共产品包括道路、绿地、开散空间、公共服务设施、市政交通基础设施等。理躓素前阀Z.ZC.ET
中心城幅员辽阔，实施对象纷繁复杂，在规划空间圈层上，中心城包括了旧城、中心地区、绿隔、边缘集团四个部分，其资源特色、政策特征、发展阶段、主要问题有着明显不同，需要进行分区差异化管控。在资源禀赋方面，存悬净地（未实施的产业和居住用地）中心城规划未实施的居未实施公共产品（包括未实施道路。缪地、公共服务设施、市政交通基础设施用地)住和产业用地以及公共图4中心城街乡办存量净地和未实施公共产品情况示意图产品在各区县层面以及街乡层面都存在着禀赋差异。以两个街道的存量用地情况举例，酒仙桥街道范围的未实施的据住和产细地与未实施的公共产品比值接近1：1，而马家堡街道走L个小刈.UU.范围内两者的比值竟然为1：81，存量资源禀赋如此巨大的差异必然要求差异化的管理模式和实施路径。（见图4）3.4如何加强规划实施的统筹能力目前“解决本部门的困难，促进本部门的发展”是控规调整项目用得最多的理由，所以因经济不平衡而增加设规模也是绝大多数项目申请的目标，由此导致整个中心城整体设规模被动的不断攀升。应对中心城日益增加的更新改造难度，需要打破原有单一项目资金平衡的运作模式，立更加有效的单元统筹平台，通过区域间用地资源、资金、管理模式、开发时序等方面的统筹，降低局部开发成本，降低对平衡资金用地的需求，将公共产品纳入区域统筹的设目标，逐步降低政府对土地财政的依赖。3.5如何应对复杂多变的实施环节城市规划实施包括编制、决策、审批、管理、设、监管等多个环节，这些环节受各种实施因素的影响，复杂多变。进入存量管控时期，中心城控规管理还有以下待优化的环节：興Z.Z沁.E]
3.5.1前期规划编制加强统筹谋划在存量更新过程中，控规编制需要在实施层面加强谋划，包括统筹城乡用地资源，搭增减统筹平台（统筹规划与国土目标）：统筹投资收益分配，搭成本核算平台（统筹发改与财政目标)：统筹开发设时序，搭项目计划平台（统筹规划与发改目标）。3.5.2实施决策过程中加强博弈规则设存量更新涉及政府与各利益集团、原有产权人和公众的多重博弈：政府和开发主体之间的博弈是在开发规则和开发条件上的博弈：政府和产权人之间的博弈是在公共利益方面的博弈：开发主体和产权人之间的博弈在于是否能依赖于市场规则进行公平交易。因此，如何在控规管理中设计出好的博弈规则是控规管理优化的关键。3.5.3审批过程中加强促进城市品质提升的精细设计管理在提升中心城空间品质方面，控规管理缺乏在筑控制线、步行系统、筑色彩、服务设施、广告泰牌导酵诋照踢明驳冰、植物绳置、地面铺装终方面的精细管控手段，且城市规划设计内容与当前规划意见书也缺乏衔接。3.5.4审批后加强对筑使用功能的监管目前管理体制对后续业态功能把控缺位，已批已筑后续管理缺失，主要靠市场机制影响，很多筑出租为低端市场、餐饮、洗浴等功能，聚集大量非正规就业。这些也是控规管理需要进一步优化的环节。3.6如何提升城市治理水平和公共服务设施水平中心城部分地区存在城市公共服务设施不足、基础设施滞后、设时序难协调等问题，并且社区治理、基层治理、协作规划的呼声越来越高，提升城市治理水平和公共服务水平迫在眉睫。理筑素前网ZC.NE1
4.破题思路一“控规+”传统的控规编制与管理模式在新形势和存量时期面临挑战，如何破解控规管理机制上的瓶颈成为当前转型优化的重中之重。从国内外的经验来看，存量时代的核心问题是存量更新的问题，不同于传统意义上的“旧城改造”或“旧城改”，这种存量更新是通过一种综合的、整体性的理念和行为来解决各种各样的城市问题，强调在经济、社会、物质环境等各个方面对处于变化中的城市做出长远的、持续性的改善和提高。应对存量更新，国内外城市规划实施与管理都在尝试突破传统的规划实施模式和机制瓶颈，减少对于土地二级财政的依赖，加强对城市规划底线要素的管理，吸引更多元的城市设力量，听取更广泛的城市发展诉求声音，制定更加可度量、可执行的实施奖惩规则，在城市更新的空间增量配置、投融资模式、土地财税政策、社会力量与资本引进、多方参与平台等公共政策与机制方面进行创新突破，以促进城市更新中的“战略需求”和“公共利益”等长远目标的实现。结合北京中心城控规管理的实际情况，我们提出“控规+”的理念来引领中心城控规管理方式的转型。41“拉提t所谓“控规+”，即是在现有控规技术方案和管理机制上叠加一些新的要求，赋予新的含义，采取新的形式和技术手段，从而优化完善控规管控的“规则体系”，逐步立可度量的规则、制度和标准体系，构“面向实施的控规管理机制”。针对前面剖析的中心城控规管理面临的新挑战和新机遇，本次研究提出在现有的控规技术方案和管理机制上叠加底线约束、战略管控、统筹能力、控制手段、共治举措这样一些管理措施。4.2+底线约束在控规管理中明确中心城管控的底线，包括总量规模、空间格局、生态红线、增长边界、基础设施承载的极限等内容，作为控规管控中刚性不可逾越的内容。“控制”功能的核心和实质是控制空间开发的权益，也就应当体现公平、确定、可控的特点，也应符合城市规划的意图。目前，控规的控制功能在一定程度上被削弱，最主要的原因是控制指标的“泛化”，即高度、容积率、空地率等控制性指标与作为控制要求出现的指导性指标具有同等的控制效力，没有刚性与弹性之分，没有控制力强弱之分，在实际设管興尚理筑素前阀Z.ZC.E]
理过程中，因为管理者不能从控规文件中读到“底线”信息。在“控规+”的语境下，在管理中增强控规的控制功能，主要应该加强规划的确定性，要实现此目的，可以用“简要控制”的理念，在控规中加入“底线控制要素”，转变传统“控制哪些可以干”的编制和管理思路，明确哪些不能干，哪些指标不能突破。4.3+战略管控在京津冀协调发展的大背景下，经济、社会发展处于快速调整优化、提升的阶段，北京也面临城市功能优化重组、城市空间优化提升的任务和机遇。城市规划被赋予更多的期望与内涵，总规修改的原则、理念和空间控制要求需要更多地在控规层面体现和落实。在这种政策和社会环境下，控规在保持其核心的控制功能的同时，还需要在内涵上作出更广泛的延展，用更广阔的视角认知和阅读总体规划，用全新的语言和方法来诠释总体规划的战略思考。因此，在“控规+”的语境下，我们需要从京津冀、全市域空间发展战略的视角，结合中心城存量空间的实际情况，综合考虑中心城未来发展的战略控制空间，加以管控。4统黛能力筑地块作为控规的基本单位，直接体现控规的控制属性。但长期以来，以地块及项目为基本单位进行的规划编制、调整和审批，无法全面落实总体规划等上位规划的统筹引领理念和作用，在一定程度上降低了控规的“可控性”和“公平性”。北京要疏解人和功能，实现土地和筑规模的“双控”，除了制度相关政策法规，控规作为法定规划文件，理应发挥积极作用。通过搭实施单元统筹平台，可以有效地实现规划目标、项目、资金、土地及设时序等的统筹，将实施单元统筹的方法叠加到控规编制和管理过程中，可以有效保证规划中公共利益的实现，各项利益的平衡机城市更新完善的实现。4.5+控制手段增强控规的“可控性”是提升管理水平的重要内容。“可控性”体现在控制的时效和手段等方面。一方面要实现控规管理“由点到线”的转变，即由单个时间点的结果式管控转向整个时间轴的目标式全时段管控；另一方面要实现“由线到面”的转变，即由单一维度的指标管控转向更多元、更精细的管控方式。具体来说，可以从政策法规、管理机制、操作指引、技术规范多个层面章立制，加强興尚理筑素衬网Z.Z0.ET
控规的控制手段。在政府法规层面，可以出台《北京中心城控规优化管理办法》、《北京中心城实施单元管理条例》，在管理机制层面可以推行管理机制层面《北京中心城实施单元编制与审批规则》，在技术标准层面可以研究《北京中心城实施单元设量确定指引》等。在控规管理的方法上，可以+评估、+协作、+城市设计、+多规的合一等诸多方法手段。4.6+共治举措存量更新时代的规划设行为，更多情况下会涉及众多利益主体，公共利益与私人利益会产生博弈，各部门、各利益主体之间，也会因不同利益的诉求不同而产生关系。这对城市规划是极大的挑战，考验着我们的智慧，规划师应该转变角色，有规划的制定者转变为规划制定的组织协调人，搭众筹平台，让政府社会、公众都参与进来，立相互理解、贵权相当的共洽、共治平台和机制。因此，中心城控规管理应更多加强规划的宣传，发挥政府基层、社会团体和群众的力量，共同参与治理城市。5.“控规'”引领下的管理转型实施路径Z.J在“控规+”的语境下，我们进一步整理延伸出控规管理的战略转型框架，并以实施单元作为最重要的转型承接载体，优化控规管理的机制与程序，结合北京实际情况提出在实操过程可以运用的各种政策工具。5.1“控规+”引领下的六个转型5.1.1由战术应对转向战略谋划为了抓住中心城最后的战略优化重组空间（如功能重组调控区域、生态安全控制区域、轨道站点周边优化提升区域、历史文化保护区等)我们需要划定战略机遇单元，赋予这些单元战略职能，制定相应政策和管理办法。这些战略机遇区域不得随意安排以实现当前任务为目的，而非地区长远发展的项目，必须依据战略机遇单元规划进行管控。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
5.1.2由控制设内容转向控制底线过去中心城控规管理比较关注一块用地什么、多高、多大量等内容，这主要是在控制“能干什么”。在底线思维的管理模式下，我们应该更多地去控制“什么不能干”。通过公共利益主导的技术管理单元一一规划的街区片区进行评估并发现问题，将技术单元评估确立的生态红线、公共设施、总量规模、空间格局、基础设施承载极限等刚性任务和底线条件在实施管理单元中明确，制定约束管理条件和管控规则。5.1.3由粗放一统管理转向分区精细施策应对中心城空间发展的差异性，在大尺度上应着重强化分区管控政策，分不同规划圈层、不同区县明确管控重点任务和实施要点。在特定的一些难点区域应该创新制定有针对性的管控政策。如在历史文化保护区、涉及重大生态安全格局的绿隔空间（如城市通风廊道地区）或一些需要特殊保留的用地上，可推广适用于北京实施环境的开发权转让和容积率转移等激励政策。的麦J.N正T5.1.4由单二项目平衡转向单无平台统筹]当前，能带动中心城公共产品实施的存量经营性用地（主要是居住和产业）非常少，因此规划实施需要转变模式，以“实施单元平台统筹”代替“单一项目平衡”来应对城市设中各方利益的博弈，城市规划也由“龙头”角色转向“搭平台”。5.1.5由蓝图指标管理转向多维过程管控控规法定图则是一张蓝图加上容积率、高度、绿地率、设密度等核心指标的管理模式，中心城动态维护机制加强了控规法定图则管理模式对实施环境复杂性和多变性的应对能力，但到了存量空间管理时期，我们还需要扩展中心城控规管理的维度和深度。(1)控规管控内容维度延伸针对新或改项目增加城市精细设计管控内容针对实施前控规编制统筹谋划，针对设管控着重细化空间增量配置规则，针对审批后加强多维联动监管。（见图5）2本研究拟将现行街道、乡的辖区作为基本实施管理单元。興尚理筑Z.ZC
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