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规划实施与管理020.历史地段实施主体研究——基于多案例比较分析PDF文本
规划设计

历史地段实施主体研究一一基于多案例比较分析柳文傲摘要：城市存量中历史地段的保护与提升在实施层面首先要解决实施主体选择的问题。实施主体的不同，直接关系到资金来源和实施模式。本文通过对北京、济南、上海、福州等城市历史地段具体实施案例进行研究，总结不同实施主体操作下的可借鉴经脸及潜在风险。最后提出政府主导构合作平台、社会多元主体公共参与的实施主体更造合在历史地段内操作，同时对多元主体，包括政府、政府平台公司、民企、商户、居民等各自分工做出初步的探讨。关键词：历史地段，棚户区，实施主体，案例研究，实施模式1.问题的提出“新常态”背景下，城市存量中历史地段的保护与提升日益受到各方重视。但在实施层面，历史地段面临着诸多问题和重重困难。城市中的历史地段往往同时存在两重身份：一重身份是旧城中的棚户区，从政策要求上来看，棚改是近期城乡设的重要任务之一，棚户区亟需改造，实施完成时间上有硬性要求：另一重是有法定身份的历史文化街区或历史风貌区，改造实施要以保护为前提，改造不仅是城市文化特色传承的重要机会，同时肩负城市产业提升、结构优化、功能改善的众多任务。两重身份下，历史地段的保护与活化利用面临巨大的挑战，可以说是急不得，也等不得。尤其是实施层面，涉及谁来做，怎么做，居民怎么办政策如何跟上等众多问题，需要系统分析和解决。本研究试图从实施主体方面探索历史地段具体实施策略。2.案例城市的选取北京、济南、上海、福州、成都、绍兴、苏州等城市在历史地段保护与活化利用工作中积累了大量的经验。这些城市历史文化资源丰富，历史文化保护更新实践开展较早，在城市遗产保护和特色塑造等方面都取得了一些成绩。其中，上海作为中国内地投资性公司分布最集中的城市，开放程度较高，由合资或外资地产企业作为实施主体，投资、保护、改造具有历史风貌的地段是国内历史地段保护的一种思路和尝试。北京、福州因其拥有较强的行政力量，在政府主导历史文化街区保护与改造方面积累了很多实施层面的经验。绍兴、苏州等地興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
的历史文化街区保护工作开展得较早，而且有较强的社区参与基础，对历史街区如何进行小规模渐进式更新改造，如何调动社区参与的积极性均有较强的示范指导作用。3.实施主体及模式历史地段保护与活化利用的具体实施所面临的第一个重要问题就是实施主体的选择，实施主体的不同，直接关系到资金来源和实施模式。实施主体一般分为地产开发商、文旅公司、政府平台公司及政府本身。3.1实施主体为地产开发商3.1.1案例分析a)上海新天地上海新天地项目的实施主体为香港瑞安集团下属地产旗舰公司：瑞安房地产。太平桥地区改造项目总占地面积52万m2,其中新天地项目仅占约3万m2,除此之外，还包括太平桥人工湖绿地、写字楼、高级住宅小区。开发商统筹开发新天地及周边街区。开发商以公益性质的人工湖、绿地为代价从卢湾区政府拿到了太平桥地区土地，第一步整治环境，开发湖心绿地，提升环境品质：改造石库门地区，打造传承上海历史文化风貌的商业街区，以此提升了区域价值。第于步开发高档亮及写宁楼，回收第上步投资赚取利润，进干步抬升后期住宅的投资价值。开发摸式可以概括为先期在环境改造和地区历史文化风貌提升中大量投入，能多形成溢价的产品与较高市场风险的产品后期开发，以获得最大利润。b)融汇老商埠融汇老商埠是济南商埠风貌区“三经四纬、一园六坊”核心严控区中首个启动的实施项目。实施主体为融汇集团，以房地产开发为核心产业的企业集团。老商埠项目采取“应保尽保、风貌延续、活力复兴”的设计策略，严格保护地段内现存文物、传统风貌筑，植入老商埠文化属性，传承历史文化，实现整体保护与全面提升。在保护优先的思路指导下，该项目的容积率由最初方案的2.88下调到目前的1.5，由此带来的利润上的折损，将由因保护历史文化而获得的政府政策上，包括城市其他地块的土地出让、税收等方面的优惠弥补。历史地段和城市中其他地块捆绑开发，开发商的利润从城市中其他地块的开发中取得，并将其中部分收益补贴到历史地段的保护与提升中。1北京清华同衡规划设计研究院历史文化名城研究所.济南老商埠（一期）项目[Z].2012興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.1.2经验借鉴开发商的资本属性决定了其作为实施主体介入历史地段保护的唯一途径是统筹历史文化街区保护和街区周边地块或城市其他地块开发，两者捆绑平衡。城市中其他地块周边地区开发商统开发商统筹垃市中其保护提升历史街区◆提高周边地价◆获得盈利他地块他地块保护提升历史街区◆城市其他地块收益◆取得利润图1开发商介入历史地段保护模式分析图片来源：笔者自绘政府给予的一定的政策优惠会鼓励开发商投身城市历史文化保护事业。在整体规划、政策制定、前期策划阶段，政府应发挥主导作用，严格控制项目启动，同时应参与到整个项目进程中。如上海新天地项目中，按照政府要求，香港瑞安集团与卢湾区一家国资背景的开发商合作开发该项目，后者是瑞安集团的名义合作伙伴，仅占该项目投资股份的很小一部分。政府通过这个名义合作伙伴来与主开发商进行合作、沟通和协调以及负贵拆迁安置等某些具7体业务，从而参与到整不改造项耳年。再如老商埠项自中，济南市规划局对商埠区整体进行了统一规划，提出了保护与控制要求，在开发商拿地后，又开展具体的规划工作，确保历史文化得到很好的保护和传承。3.1.3风险与问题开发商对于经济效益的追逐，易过度开发历史文化街区或历史风貌区，剧烈的改造行为往往与保护要求相悖。历史文化街区或历史风貌区保护与周边地块或城市其他地块开发捆绑时，存在开发商只重视开发而忽略保护的问题，导致街区烂尾，因此应确保要按照相应的保护要求先保护提升历史地段。优先保护提升历史地段需要资本的大量前期投入，瑞安集团最初自投8亿多元启动上海新天地项目。同时，历史地段的资本回收周期较长，新天地项目从最初1998年拿地到2008年住宅三期开盘，历时10年之久。因此，历史地段的保护与提升对开发商的资金链条及运转能力是很大的考验，也存在较大风险。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2实施主体为文旅公司3.2.1案例分析a)西递宏村1997年9月，中坤科工贸集团与黟县人民政府合作，独资成立黄山京黟旅游开发总公司，负责开发管理以宏村、南屏、关麓三个古民居村落组成的皖南古民居村落群体。旅游开发于1998年率先启动，按照“保护、开发、利用”的古镇开发思路，京黟公司制定《黟县宏村保护与发展规划》。经专家全面通过后公司投入400万元资金用于宏村古筑的修缮保护以及景区设施的完善。2002年，旨在改变宏村服务设施与世界文化遗产地不相适宜的局面以及盈利的需求，中坤修黄山宏村奇墅湖国际旅游度假村。度假酒店出售收入、门票收入、度假内容相关收入、文化演出收入、地产增值收入等构成了中坤宏村项目收益的较大份额。2b)乌镇乌镇的开发主体是以文旅公司为主要股份的集政府、企业和基金公司的标准配置。乌镇旅游股份有限公司是由中青旅、桐乡市政府、DG三方共同持股的大型旅游集团。政府只对古镇旅游#终进莲筑3.2.2经验借鉴相较于一般地产公司，文旅公司作为实施主体具备两个优势，一是前期开发资金的投入和流转，历史文化街区自身的保护提升、旅游商业开发需要资本沉淀在其中，收益是从更为长期的文旅运营获得的。相比之下，地产公司资金回流运转要求速度比较快，而文旅公司在这方面更有经验。二是文旅公司通常具备较强的旅游营销能力和渠道带客能力，后期运营更易获得成功。以乌镇为例，2007年拥有完善的旅行社业务系统的中青旅的加入对于古镇营销宣传与客源组织具有十分重要的意义。2014年上半年，乌镇景区经营业绩继续保持稳定增长，累计实现营业收入4.26亿元，同比增长23%：实现净利润1.7亿元，同比增长28%，运营状况良好。3政府仍应做好两方面的工作，一是对于文旅公司保护历史文化而产生的大量的投入，比如基础设施的设，古筑的修缮等给予一定的政策、税收方面的优惠。二是也要加强管控，应运用掌握的城市规划审批权力对旅游开发进行管理。2赵球.浅析中坤集团宏村开发模式探析[Z].http:/sjz.house..sina.com.cn/scan/2014-08-29/11012888305.shtml3李阳，中青旅景区运营进入收获期[).中国房地产报，2014-09-01(B02).興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2.3风险与问题整体产权开发，统一运营有利于前期开发及后期管理，也将在较短的时间内提升街区或古镇的风貌，实现产品的高端化，加速旅游开发的进程，因此往往是文旅公司选择的开发模式。以乌镇为例，乌镇二期将全部居民迁出，腾笼换鸟，解决一般古镇开发中的居民与游客之间的重重矛盾，但这种颠覆式的社区重构（古镇中只有游客和工作人员），对原住民的传统生活及原生态的民俗破坏极大，是与历史文化街区的“应延续传统生活”的保护要求相悖的。总之，文旅公司作为实施主体开发历史文化街区，相较于一般地产公司，具备一定开发及运营的经验优势，但在利润的驱动下，仍可能产生对保护不利的方面。3.3实施主体为政府平台公司（政府主导）3.3.1案例分析a)福州三坊七巷福州三坊七巷历史文化街区保护与提升的实施主体是政府主导、国有企业运营。政府成立三坊七巷管委会，负责三坊七巷改造、策划等各项统筹工作。2008年成立福州市三坊七巷保护开发有限公司（国企），作为实体进行具体运作。2010年6月，公司调整为市政府授权市国资委履行出资人职责的企业垫司主营房地产开发，房屋租赁、物业管理：旅游产品的可生子杀灯Z.U○.门世开发、经营、销售：国内旅游业务，组织接待国内外旅游团队服务。4管理统筹实体运作三坊七巷管理委员会三坊七巷保护开发有限公司（圆工107人）化综合部计财驶资部文化宣传部文保工程部企划资源部部游部资产管理文史研究街景观办场馆管理作处图2三坊七巷组织管理机构架构图片来源：张弓提供政府在三坊七巷的保护改造工作中，投入了大量资金，资金来源包括财政拨款19.5亿，贷款18.9亿，出让商铺1.6亿。政府主导历史文化街区的保护改造，开发商开发外围地区获得的收益，以土地出让金或税收等的形式，通过财政制度设计补贴给政府，用于历史文化街区的保护改造。b)成都宽窄巷子4http:/www.sfqx.gov.cn/Organization?Code=About_Organization.2016-02-04引自福州三坊七巷官方网站理筑素前阀Z.ZC.ET
宽窄巷子同样是由政府主导，确定规划、制定保护政策，国有企业商业化运作。2007年，成都市政府出资3000万元作为项目启动资金组国有企业一一成都文化旅游发展集团有限责任公司，负责整个宽窄巷子旅游开发的商业化运作。截至2011年6月底，集团资产规模超过82.73亿元，涉及旅游、文化、体育三大产业。文旅集团成立了资产运营管理有限责任公司（以下简称“资产管理公司”）具体负责宽窄巷子的经营与管理。所在地的青羊区政府牵头有关职能部门组“宽窄巷子历史文化保护区管理委员会”（以下简称“管委会”），对宽窄巷子进行综合执法与管理。文旅集团拥有宽窄巷子的所有权，由成都市国资委直接领导。资产管理公司拥有宽窄巷子的经营权，主要负责宽窄巷子的招商和管理工作。当地社区居民享有参与权，可以参与宽窄巷子的经营，可根据自身权利享受历史街区载体的价值。53.3.2经验借鉴：)政府主导，实施主体为政府平台公司的优势在于，实施主体可以很好地执行贯彻政府保护优先，兼顾盈利的理念。b)在财政方面，政府平台公司在贷款上更具优势。相关资产以政府财政划拨的形式注入平台公司，平台公司以政府组织注入的资产为抵押，向银行借款，获得的资金用发筑3.4实施主体为政府本身3.4.1案例分析：a)绍兴仓桥直街绍兴仓桥直街的保护改造工作从2001年3月动工，2001年9月完工。由市政府设立“历史街区保护管理办公室”，设局局长担任保护办主任，属事业单位。这一机构在保护改造工程竣工后不撤销，作为历史街区保护管理的常设机构，负责日常管理工作。办公室对室内装饰、空调安装、店面表示等均作出明确规定，住户会签后若进行相关改造也需获得批准，有效保证了历史街区的历史风貌特色不受破坏。改造初期由政府联合广电、电信、电力、水务等分管部门共同出资拆除违章、临时筑，实施道路桥梁设及河坎的整修、配套设施的完善、白蚁防治、专业管线入地改造工程等。历史街区内的传统筑（包括文物保护范围、历史筑和普通民居）全部修缮，保证了街区的真实性。新商业筑受到控制，与原有筑相协调，街区风貌完好。5唐克，陈风.成都宽窄巷子旅游开发商业模式及其运行问题[U].西南民族大学学报（人文社科版）2012，(10)：147-152.興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
表3部分历史文化街区整治工程保护资金使用情况Tab.3 Source of funds for the conservation and rehabilitation of some historic districts专麦项保护基金地方投资其他投资街区名称总投资(万元数目比例数目比例数目(万元)(%)(万元(%1(万元书圣故里.。仓桥直街（绍兴）76003003.95730096.05老街（电溪170055032.35115067.65西街《阳翔2384.611807.55188.6179.0332013.42南大街（平湿200025012.50175087.50东西大街（洛阳）40001503.75385096.25大东街（阀中）260060023.08200076.92b)北京什刹海北京什刹海历史文化街区整治改造由西城区政府拨款，什刹海风景区管理处负责实施。政府拆除违章更新市政工程，维修了沿街的危房，并对沿街有价值的遗迹进行了修缮和保护。同时，提出有效措施鼓励居民参与。在街道改造之后，居民开始积极更新自己的住房。主体规划研究阶段实施操作阶段稳定完善阶段引导、协调、决策职能解危拆违市政改造鼓励参与日常管理政商技术技术曲出金投素规划师规划师人呵C西正居住居民高民与控房屋翻修远识居民参与居住实态调研配合政府准备改住宅改日常修销或出租给商户3.4.2经验借鉴：)政府本身作为实施主体保护改造历史文化街区通常情况下是完善市政基础设施，健全公共服务配套，优化业态调整，保护历史风貌，对房屋产权、街区人结构和功能不做大的颠覆性的调整，往往具有更公益的性质，同时更符合保护理念。b)政府本身作为实施主体，一般采用“小规模、渐进式”，分片、分类推进的实施策略。3.4.3风险与问题：政府本身作为实施主体因其更加公益的性质，会投入大量资金在基本无利润回报的基础设施改造、景观工程改造、传统筑修缮工程中。这对政府来说是不小的负担，因此实施起来难度较大。4.总结城乡规划作为一项公共政策，越来越关注公众参与，在历史地段的保护与活化实施主体的选择上，政府主导构合作平台、社会多元主体公共参与也越来越成为一种趋势。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
在历史地段的棚户区改造过程中，政府主要负责一头一尾的工作，前面要根据居民自身意愿组织腾退工作，通过引导保留一部分原住民，延续传统生活形态。同时对历史地段进行总体规划和定位，明确发展方向。投入资金或以PPP模式进行一部分的基础设施改造、景观工程改造和文物的修缮工作。项目成后要牵头有关职能部门组管委会对地区进行综合执法与管理。政府平台公司可以作为最初的开发主体，选择公产分布集中且文化资源点较多或选择一部分私房做产权置换的区域作为引爆点进行开发，并搭合作平台，吸引民企、商户个体进入，以多种方式进行合作，鼓励公众参与，同时对入驻的开发主体进行筛选和业态的把控。居民享有参与权，鼓励居民按照规划自主修缮房屋，按照业态规划自主经营。参考文献1北京清华同衡规划设计研究院历史文化名城研究所.济南老商埠（一期）项目[Z20122赵琰.浅析中坤集团宏村开发模式探析[Z].http:/∥sjz.house..sina.com.cn/scan/2014-08-29/11012888305.shtml3李阳.中青旅景区运营进入收获期N.中国房地产报，2014-0901(B02)4http:/小vww.sfqx.go业.cn/Organization?Code-About0 rganization.2016-02-04引自福州三坊七巷官方网站5唐克，陈凤成都宽窄巷子旅游开发商业模式及其运行问题门西南民族天学学报（人文社拜版）2012.(10):147-152作者简介柳文傲，北京清华同衡规划设计研究院有限公司，初级工程师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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