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规划实施与管理033.“非邻避型”项目规划条件社会风险评估方法研究PDF文本
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“非邻避型”项目规划条件社会风险评估方法研究郑铄，赵艳莉，熊婷摘要：我国经济社会从快速增长转入平稳增长的新常态之后，多元、包容、和谐、稳定成为新的发展理念，城市规划需要更多关注社会问题，维护社会稳定，为更好地发挥社会协调的作用，需要加强规划遑设项目的社会风险评估工作。本文以宁波高新区GX01-01-41地块为例，从“非邻避型”项目的社会风险特征、风险点识别和分析、风险应对策略等方面进行研究，通过优化规划条件预防和减少城市规划实施时发生社会风险，并基于治理原则提出规划条件社会风险评估的程序和机制完善议。关键词：公共治理，规划决策，社会风险评估，非邻避型项目，规划条件1引言城乡规划作为调控空间资源，指导城乡发展与设了维护社会公平，保障公共安全和公5主L子杀个内.UO.二众利益的公共政策，本质上就是一种空间治理活动，这种空间治理涉及众多利益的调整，必然容易引发社会风险。和谐社会设目标也要求各项公共政策必须充分考虑人民群众的利益。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出，“涉及群众利益的改革要立社会稳定评估机制”。随着社会法治和民主的进步，作为公共政策的城市规划面临越来越多的社会风险。近年来，发生了许多与城市规划相关的公共事件，如东莞垃圾焚烧厂、启东污水处理厂等邻避型设施选址设问题，引起很大的社会影响：而众多非邻避型项目也成为群众信访的集中领域。透过这些公共事件，我们看到公民积极争取政治权利，竭力保护私人财产物权的意识加强。可以预见，今后社会公众参与政府决策的意识、能力和力量将不断提高，城市规划工作将面临更为复杂的社会环境，邻避型项目和非邻避型项目的规划实施都有可能引发社会风险。因此，深刻认识到城市规划是公共政策，规划决策实际上是政治决策。从公共治理视角考察城市规划决策过程，立相关利益者多元参与的治理格局，可以预警社会风险的发生并降低风险程度，有利于城市规划的实施。理躓素前网Z.ZC
2相关理论实践综述2.1社会风险评估“社会影响评估”首先出现在对环境的社会影响评估中，重大项目决策需要环境影响评估己经成为制度，与环境影响评估相伴随的是社会影响评估。社会影响评估起源于20世纪50年代唐纳德·坎贝尔的《社会背景下实验有效性相关因素》，该书引入了社会科学方法来研究实验和准实验内外部有效性的测量。20世纪70年代在福特基金会资助下，美国社会学会对联邦政府社会政策和项目进行评估，超越了环境影响评估的范畴。80年代联邦政府开始形成环境和社会影响评估两个体系，并得到广泛运用。1986年世界银行在其资助的工程项目领域进行社会影响评估。此后，社会影响评估得到全面、广泛的发展。面向国内，围绕社会风险及其诱发的种种社会问题，社会学、政治学、管理学等许多学科已经展开了共同的学术对话与探讨。“社会预警研究”始于20世纪80年代，王巍的《国家风险一一开放时代的不测风云》对社会风险进行尝试性论述。社会学界最早系统开展社会风险预警指标体系研究的学者是宋林飞，他在1989年提出了“早期社会风险预警系统”。而冯必扬在21世纪初对社会汉险的纳涵进何系统研究。此后不同的学者也尝试构理丰内..论分析来规避和应对社会发展各方面的不稳定性。朱德米从社会学理论视角提出社会风险评估处于国家与社会互动通道上，对公共决策过程进行影响预评估，目的是把社会抗争转化为公众参与，运用了战略预见的思想和工具，其实质是一种风险预测、评估与化解的制度安排。地方政府实践层面对社会风险评估机制的落实是结合源头治理和提高治理能力一起考虑的。立“重大决策对社会稳定的影响预评估”，加强社会稳定的“源头治理”，它包括三个方面内容：预评估，就是对未来的不稳定因素进行模拟和预测：源头治理，不是为评估而评估，中心任务是把社会不稳定因素控制在萌芽状态或缓解社会矛盾，需要采取相应的行动措施：完善决策机制，立重大项目决策咨询制度，目的是提高治理水平，把事后的抗议力量导入到公共决策参与过程中。2.2公共治理机制国家治理体系和治理能力现代化既对城乡规划改革提出了要求，也是城乡规划未来发展的目标所在。规划管理体制改革是全面深化改革和重塑国家治理体系的重要环节，城乡规划要更好地发挥引领健康城镇化发展的作用，必须要进一步明晰其在社会治理中的角色，加强興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
相关治理行为的引导规范。城市治理涉及广泛的公私部门以及多个利益单元，有赖于社会各组成部分之间的持续相互作用和协同配合。在城市规划领域引入“治理”理论，核心是创新规划决策的方式，立“合作网络治理”的规划决策摸式，这个网络需要整合各种社会力量，平衡政府和非政府的力量，既要强化市场配置的决定性作用，同时也必须更好地发挥政府作用。规划的公共服务属性和规划产品的公共利益特性，强调政府与公共部门和私人部门之间的合作互动。规划政策的制定过程不能偏废政府在政策制定过程中的主导作用，也不能忽视社会公众、公私部门的协同作用。合理控制政府权力的使用，将政府的身份从“运动员”转变为“裁判员”，引入非政府组织共同参与到城市规划事务的决策管理，寻求计划与市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合，即不同于政府管理视角的新公共管理和善治的途径，也不同于公民社会的自组织网络途径，而是“合作网络治理”途径，即非政府部门与政府部门联结为网络关系，就共同关心的问题采取集体行动。3城市规划项目的风险认知当前随着经济衫全改的深丝，城乡规划的公共政策属性尹显。城市规划作为重要的主个小内.U0.N二公共政策，其发挥作用的运行机制必然需要符合公共政策属性的要求。传统城市规划强调规划制定和目标评价的技术工具理性，对规划决策的政治理性缺乏深入的关注，城市规划作为公共政策的利益博弈过程往往被忽视了，使得不少城市规划决策结果在规划实施阶段出现社会风险问题。3.1城市规划项目的风险特征重大政策的社会风险主要来自政策变化可能带来的社会不稳定。在中国的语境下，社会不稳定特指大规模信访、越级上访、群体性事件、极端事件、网络舆情等。社会不稳定是社会群体情绪的一种表达方式，也可以理解成为社会群体利益博弈的一种方式。规划公共政策变化可能带来的风险源于三个方面：时间、空间、社会人群。在时间层面，由于后续设的项目可能影响先前设的项目，如现有居住区南向地块的开发设总是或多或少地影响居住区的采光、通风、交通。在空间层面，随着城市不断发展，城市设用地边界不断扩张，原来处于城市边缘地区的垃圾场、污水处理厂就会和居民生活区逐渐接近，直至发生矛盾冲突。社会人群层面，不同人群对外部变化带来的影响可能有不同的反应，关注的利益点以及興尚理筑素前阀Z.Z心.E]
利益受损的程度也不同，因此，社会人群面对风险有明显的差异化反应。3.2城市规划项目的风险点风险主要是指“有危险的可能性”或者说是“有遭受损失、不利、伤害乃至毁灭的可能性”⑥。根据城市设项目的公益共享性和负外部性效果，可以分为邻避型项目和非邻避型项目。邻避型项目是一种产生效益为全体社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的公共设施。一般指“污染性设施”，邻避型项目类型较多，垃圾处理设施（如垃圾填埋场、垃圾焚烧厂)、能源性设施（如火力发电厂、加油站、电塔、高压走廊）。但是，随着社会发展，公众对非污染性设施也有反对的趋向，如高速公路、高架路、大型停车场、公交首末站等设施，以及精神病院、启智学校等社会性设施，这些都是城市生活所必须，但也会带来噪音、辐射、水及大气污染等负外部效果，成为不受到欢迎的邻避设施。非邻避型项目概念是相对邻避型项目而提出的，主要指效益不为全体社会共享的设项目，除邻避设施以外的其他所有类型的城市设项目，如住宅、工厂、商务办公楼、商场等。两种项目的风险点有共通之处，但也有所差别（表1）。表1城乡规划顶目社会风险点及冲突原因曲律险点麦以,7,冲突原因NF邻避型项目设施自身产生的环境污染，具体1.设项目信息不透明，公众不知情：包括水污染、大气污染、电磁污2.公共决策程序缺失，很多选址事先未经过染、噪音：以及可能发生的爆炸公众参与，而是政府的单方行为：隐患、病菌传播或不可预见的其3.客观存在的外部效应，确实无法通过技术他形式风险等。手段得到完全消除：4.受损者利益未能够得到合理补偿。非邻避型项目日照、通风等环境卫生方面的变1.设项目信息不透明，公众不知情：化：以及筑施工期和项目运营2.在规划决策程序上缺少公众参与环节：期的环境污染、噪音、交通不便3.设项目在时序上滞后于周边居住筑，等。空间上又与周边居住筑非常逼近：4.利益相关者存在较强的凝聚力和群体性。4非邻避型项目社会风险评估方法重大事项社会风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施和重大工程设项目等事项在出台或审批前，对可能存在的或影响社会稳定的隐患和风险，在合法性、合理性、可行性、可控性等方面开展科学、系统的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，落实风险防范化解和处置措施，确保重大事项顺利实施，维护社会和谐稳定。目前，邻避型项目的社会风险评估已经引起高度重视，一般在项目决策之前都会興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
开展社会风险评估。而非邻避型项目的社会风险问题尚未引起广泛关注，设实施时引发社会风险的可能性非常高。本文以宁波高新区GX01-01-41地块为例，探索非邻避型项目规划条件的社会风险评估方法和机制。4.1社会风险评估的目标设宜居城市，让市民生活更美好是城市规划工作的根本出发点，也是城市规划引导约束各类设活动的最终目的。但是，具体到某个地块的开发设，必然会产生外部性，引起周边邻接地块的发展环境发生变化。设项目规划条件社会风险评估的目标就是维护民众生存环境，降低这种变化的改变程度。非邻避型项目开发设一般先取得土地使用规划条件，这个规划条件规定了地块开发的用地性质、开发容量、绿地率、筑高度、筑密度等控制指标。但是，对于有潜在风险的开发地块，这些规划条件规定的过于笼统，控制要求相对简单。因为同样的容积率，不同的高楼布局形式、不同的筑设计处理手法，都可能对周边地块产生不同的影响。社会风险与地块规划条件密切相关。因此，需要通过社会风险评估后优化规划设计条件，降低由于规划条件设置不当引发的社会风险发生率大网1?178C 地块规划的社会风险评估主要内容包括情况调查、风险点识别和分析、风险应对策略和预案。工作的技术流程可以分为资料收集、社会调查、风险评估、技术分析、规划用地条件制定五个步骤（图1）。资料收集用地基础资料收集现有舆情资料收集现场踏勘社会调查利益相关者调查街道、社区、物业调查风险评估相关部门、专家咨询技术分析环境影响分析规划设计要球规划用地条件制定地块控制指标图1地块规划条件社会风险评估制定技术流程4.2社会风险评估的技术4.2.1风险点识别及分析興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
首先要调查清楚周边住宅入住情况、住户人员构成情况、是否存在历史遗留的社会风险问题、社会风险发生表现形式等情况。通过对利益相关者的深入调查，了解其对主要风险点的认知和态度。以高新区GX01-01-41地块为例，这个地块位于宁波高新技术开发区内居住功能组图，两侧为商都大厦和五环大厦，地块北侧是己成的明辰紫月小区，有近1200户，入住率100%，住户全部是炼化厂的职工，近10%是退休职工。明辰紫月幼儿园距离地块红线最近为18.8米（图2）。地塘范筑系J图2高新区GX01-01-41地块周边情况示意图对地块周边环境及社会情况进行分析，敏感主体主要是商都大厦、明辰紫月小区沿芙蓉路侧住宅及幼儿园。可能引发社会风险的因素为地块高层设将造成采光、视线的影响：筑施工对房屋质量影响以及施工期的环境影响。下表具体梳理了风险因素、可能发生的风险事件及影响程度（表2）。表2地块社会风险因素及影响程度识别阶段风险因素可能发生的风险事件影响程度相关者对地块用地性质、控规个体信访、网络发布信息影响较低，发生概率较用地指标质疑引发的社会风险低，较小风险设相关者对日照、采光影响担忧网络发布信息、闹访相关行影响中等，发生概率较前期而引发的社会风险政部门、挂横幅高，较大风险相关者对视觉影响担忧而引发网络发布信息、闹访相关行影响中等，发生概率较的社会风险政部门、挂横幅高，可能较大风险相关者对地块筑间距过小可网络发布信息、闹访相关行影响中等，发生概率较能对房屋安全影响担忧而引发政部门、挂横幅高，较大风险的社会风险基坑开挖对周边相关者筑质网络媒体发布信息、阻塞交影响较大，发生概率中量的影响而引发的社会风险通、围堵施工单位、闹访相等，较大风险关行政部门興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
工程施工对周边相关者造成环围堵施工单位、个体、群体影响中等，发生概率较设境影响而引发的社会风险信访相关政府部门、网络媒高，较大风险期体发布信息工程施工期间对周边相关者造阻塞交通、围堵施工单位、影响重大，发展概率较成的安全与治安影响而引发的围堵党政机关、网络媒体发低，较大风险社会风险布信息工程施工对周边相关者日常生个体、群体信访相关政府部影响中等，发生概率较活影响而引发的社会风险门、网络媒体发布信息低，一般风险项目带米的交通负荷对周边相网络媒体发布信息、闹访相影响中等，发生概率中关者日常生活影响引起的社会关行政部门等，一般风险运营风险期项目玻璃幕墙及市容景观灯光网络媒体发布信息、闹访相影响中等，发生概率中产生的光污染引起的社会风险关行政部门等，一般风险项目油烟处理装置及空调外机网络媒体发布信息、闹访相影响中等，发生概率中产生的噪音、大气影响引起的关行政部门等，一般风险社会风险4.2.2风险应对策略项目风险发生率与规划设计条件密切相关。筑限高、筑形态、城市设计要求、出入设置、筑密度、筑后退红线、筑地下空间红线等地块设条件的不同，引起不稳定事件发生概率、表现形式、影响程度也会不同。因此需要对地块规划设条件进行多方案比较，包括筑空间形态芬析、白照影响模拟、交通影响评估等分析：经过风险评估分析后，找到关键风险指标，优化规划设计条件（表3，表4），一般需要增加规划设计引导要求，甚至有些地块需要带规划方案出让土地，以加强规划的设计控制，来降低风险发生的概率及影响程度。表3基本控制指标要求控制指标原地块规划条件优化后的地块规划条件用地面积1.45公顷1.45公顷用地性质商办混合用地(C2m)B容积率上限：3.02.5筑密度最高40%最高40%筑限高70米70米绿地率20%-30%30%興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
表4新增的规划设计引导要求用地性质本地块用地性质为商业服务业用地，允许设商务办公筑及附属设施，公寓式办公楼（含酒店式办公楼）及其专用附属设施的筑面积不得大于总办公筑面积的20%。出入及交通1、本地块出入位置及禁止开路段见地块控制图：出入位置须保证地块控制图所示距离，其中机动车出入宽度不得大于11米。2、开展邻里共，鼓励为周边居民提供社会停车位或者夜间停车位。城市设计1、高层筑高度以60-70米高度、单幢高层塔楼或双塔为宜。2、筑北面及东面玻璃幕墙比例控制在外墙面筑面积的40%以内，并采用可见光反射率不大于15%的低反射玻璃，如一定要选择幕墙则需在设计方案阶段一并提交玻璃幕墙可行性论证报告；筑外立面禁止使用大面积广告灯，局部地方需采用影响较小的光源灯。3、如需安排餐饮娱乐业态，确保油烟排放与居民住宅保持一定的直线距离，议采用地下排烟系统。4、确保空调外机与居民住宅保持一定的直线距离，议选用低噪音的中央空调系统，布置位置高于周边住宅，并采取机组周围布置隔音挡板布置屋顶绿化等降噪措施。地下空间需在地下空间红线范围内开发设，并在设计方案阶段提供地基维护设计方案，明确基坑开挖和维护工程的第三方监测单位。公共服务设施议将地块西面公交停靠站北移至地块外，必要时设立机动车辅道。43社会风险评估的程序筑般情况下，不考虑社会风险发生可能性的地块开发设规划管理流程如下图，而发生社会风险事件后，往往导致工程设延期甚至停滞，因此，有必要在土地出让规划条件制定前引入社会风险评估，把这个环节纳入正常管理程序，可以根据主要风险点制订合适的规划设计条件，提高地块设方案的合理性，避免在规划公示阶段及地块设阶段发生大规模的群体性事件（图3）。控制性详细规划制定用地出让规划条件出让及规划许可规划公示工程设及竣工验收大规模群体性事件控制性详制定用地出不可协商设停滞细规划让规划条件出让及规划许可规划公示般群体性事件完成协商工程设个体矛盾冲突控制性详社会孩定风验评估制定用地出出让及规股群体性事件细规划用地设条件分析让规划条件划许可规划公示工程设及地工验收个体矛盾冲突风险应对策略和预索图3引入社会风险评估前后的规划管理流程图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.4社会风险评估的机制通过社会调查研究发现，众多非邻避型项目社会风险发生的根源在于民众不了解项目信息，从而引发内心层面的不满。这种心理与精神方面的风险往往很难克服，因此就会出现即使项目的规划条件完全符合技术规范，但老百姓就是不接受规划结果的情况。这就需要引入第三方评估机构进行客观公正的风险评估，第三方的介入能够缓和矛盾，并增强民众的可接受度。此外，另一个原因是公众参与决策机制不完善，决策行为往往是政府单方面的行动，这就需要完善公共治理机制，将单方行动变成集体选择。关键是要实现从城市管制到城市治理的转变，在理念、组织、制度、程序等各方面完善规划决策机制。规划决策在技术方案合理的前提下，重点保障程序合法性。首要，以合法性为原则严格审批程序，严格遵照规范审批流程及程序办事，确保项目程序无漏洞，内容无差错。其次，制定公众参与决策的机制，区别以获取信息为目标和以增进政策接受性为目标的公众参与,要实现政府真正与公众分享公共决策权力。最后，设立畅通的维权通道，立听证和诉讼制度。让利益相关方有权了解信息，提出权利主张，并且能够有效地表达维权意见，影响规划决策，使城市规划决策真正成为公共政策。5结语“治理”是基于多方协调，管理公共事务的一种社会管理模式和过程。城市规划是关乎大家共同利益的公共事务，需要政府、市场、社会的力量共同管理。基于治理机制立多元主体参与的网络治理格局，发挥城市规划多元协调与治理平台的作用。将城市规划项目的社会风险评估工作纳入规划编制和管理的工作程序，在正式决策之前做好社会风险评估，优化完善地块的规划设计条件，有利于提高规划决策的合理性和抗风险性，并有效提升城乡规划的治理能力。作者简介郑铄，宁波大学筑工程与环境学院城市规划专业，学生：赵艳莉，宁波市城乡规划研究中心，总规划师：熊婷，宁波市城乡规划研究中心，规划师。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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