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规划实施与管理032.浅析“三规合一”的问题与对策PDF文本
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浅析“三规合一”的问题与对策黄清明，田姗姗摘要：随着新型城镇化的不断推进，单一层而的城市规划已难以支撑新环境、新形势下的城市设与发展需要。国民经济和社会发展规刻、土地利用总体规划和城市总体规划在我国现行城市规划体系中占有主导地位，对城市发展影响深远。但由于多方原因，“三规”存在着矛盾和冲突，难以有效地指导城市发展。推进“三规合一”工作也顺势成为我国城市规划的重要工作。本文从“三规合一”的概念入手，结合现实背景与政策背景论述了推进“三规合一的”重要性：进而从规划理念、规划依据、规划范围、规划期限、技术标准、管控内容、审批机关以及信息共享等方面重点分析了“三规合一”难以开展的原因：而后以问题为导向，从部门协同、信息共享、期限协调、标准统一等方面提出了“三规合一”的协调思路，并从推进“三规合一”成果法定化、立“三规合一”运行协调机制等方面提出了“三规合一”的保障机制，希望对“三规合一”工作的开展有所帮助。关健词：三规合一，经规，土规，城规1“三规合一”概述1.1“三规”的概念国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。土地利用总体规划（以下简称“土规”）是在一定区域内，根据国家经济社会可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。城市总体规划（以下简称“城规”）是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定一个城市的性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间和进行各项设的综合布局和全面安排。1.2“三规合一”的概念“三规合一”是指经规、土规和城规在城乡空间的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。准确来说，“三规合一”不是一类规划，一般也不具备法律效力，而是作为“三规”协调的手段，通过“三规”比对，发现“三规”存在的矛盾与冲突，并结合具体情况提出相应的协调路径。“三规合一”的主要工作是在现有社会经济体制和法律框架下，理顺三个规划在规划编理筑素前阀Z.ZC.ET
制和实施管理过程中各环节、各方面的关系，有效界定规划管控边界，统一技术内容，创新规划实施和反馈机制，立信息化规划管理手段，实现一种多层次、全方位的融合。1.3推进“三规合一”的背景分析1.3.1现实背景在现行的城市规划体系中，经规、土规与城规居于主导地位，对城市设与发展具有重要的引导与决定作用，但由于“三规”之间存在事权重叠、内容冲突、协调缺失和指导混乱等问题，不利于城市的健康发展。推进“三规合一”工作的现实背景主要有以下几个方面：1.3.1.1传统规划模式的弊端在传统的城市规划模式中，城规与土规独立编制，缺乏协调机制，城市规模预测不统一，用地性质存在较多矛盾与冲突，导致很多以城规为依据的规划在编制完成之后由于不符合土规的要求而难以实施。最为突出的问题就是经规确定的项目由于不能同时满足土规和城规的要求，加上复杂繁琐的审批流程而难以落地设，导致项目设的效益难以及时有效地发挥，阻碍了经济和社会的有序发展。1.3.1.2新城设的现实要求目前，中国的城镇化设还处于快速发展阶段，各地新城设频繁，根据中国城市科学研究会的统计，截至2014年5月，中国31个省份，新城、新区的总量超过900个，平均每个地级以士城市要约的.个新城。由于新城设缺乏相应的人日与产业集聚基础，必须走产城融合发展道路，产城融合的关键在于推进产业落地带动城市发展，为使产业项目落地设，推进“三规合一”势在必行。1.3.1.3新型城镇化设要求党的十八大以来，我国进入了新型城镇化设时期，过去粗放式城镇化带来的城市资源紧缺、生态环境恶化和空间无序蔓延等问题形成的倒逼机制对城乡空间发展提出了新的要求，单一层面的规划已无法综合统筹城乡转型发展面临的各类复杂问题，现有的城市规划体系将面临巨大的转型与变革。推进“三规合一”和“多规合一”，实现不同规划之间的协调与衔接，是解决日益复杂的城市问题的必由之路。1.3.2政策背景1.3.2.1住部关于开展“三规合一”试点工作的通知2014年1月颁布的该通知明确指出“三规合一”试点工作是贯彻落实十八届三中全会、中央城镇化工作会议精神，全面推进新型城镇化设，探索完善县（市）规划体系，推动城乡发展一体化、转变发展方式，推进规划体制改革的重要举措，有利于统筹协调县（市）域工业化、信息化、城镇化和农业现代化，促进县（市）域经济社会全面协调可持续发展。1.3.2.2《国家新型城镇化规划(2014-2020)》的颁布与实施2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，并要求各地区、各部门结合城市实际情况认真贯彻执行。明确提出要加强城市规划与经济社興尚理筑Z.Z心.ET
会发展、主体功能区设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施设等规划的相互衔接，推动有条件地区的国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。1.3.2.3关于开展市县“多规合一”试点工作的通知2014年，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住部等四部委联合发出关于开展市县“多规合一”试点工作的通知，确定了全国28个市县作为“多规合一”试点。明确指出探索“多规合一”的具体思路，研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图：同时探索完善市县空间规划体系，立相关规划衔接协调机制。2“三规合一”的困难剖析“三规合一”的主要困难在于“三规”的主管部门，即主管经规的发改委、主管土规的国土部门和主管城规的设部门，具有相对独立的专属权和职能范围，目标不一致、权贵不一致，同时各部门的部分职能还有所交叉重叠，缺乏一个相互衔接与协调的长效机制。主要表现在以下几个方面：2.1规划理念的差异经规主要以“发展”的理念来编制，主要任务是确定国民经济和社会发展的目标，重点关注目标层面与政策层面的内容，对空间层面的关注较少，其确定的项目往往与土规、城规冲突而难落地。布作为经规狗城市空间迈进的主体功能区规划由于过多地考患巧能区的政策属性，忽略了空间属性和发展属性，致使其难以有效实施。土规主要以“保护”的理念来编制，主要任务是控制城市设用地规模，并对耕地实行严格保护。由于只考虑土地的天然界线，对土地与城市发展关系的考虑较为欠缺，基本农田保护区的设置犬牙交错，导致城镇布局结构不完整，基础设施设难以落实⑥。城规主要以“扩张”的理念来编制，主要任务是确定城市的人规模与用地规模以及各类用地的规划。考虑到为城市长远发展留有余地而做大人规模，导致的结果往往是城规设用地的规模超出土规的限制，产生冲突。2.2规划依据的差异经规编制的主要依据为上级国民经济和社会发展规划、本级国民经济和社会发展规划纲要、相关重大课题研究以及上个规划期内国民经济和社会发展的统计数据等基础资料。土规编制的主要依据为《土地管理法》及其配套法规和规范标准、上级土地利用总体规划、本级国民经济和社会发展规划、本级土地利用总体规划纲要、相关专题研究、上个规划期土地利用总体规划实施效果评估以及土地调查和年度变更调查等基础资料。城规编制的主要依据为《城乡规划法》、《城市规划编制办法》及其配套法规和规范标准、上级城镇规划体系规划和城市总体规划、本级国民经济和社会发展规划、本级土地利用总体规划、上个规划期城市总体规划实施效果评估以及相关统计数据（人、经济等）等资料。興尚理筑Z.Z心
在不同规划依据下独立编制的“三规”难以避免对同一空间的不同定位，导致实施过程中由于不同规划的不同定位和控制引导而难以开展。2.3规划范围的差异土规的规划范围为整个行政辖区：经规的规划范围也是整个行政辖区，但其基本不涉及空间规划的内容：城规的规划范围主要为规划区，一般来说只是中心城区及其周边应实行规划控制的部分地区，并非全部行政辖区。规划范围的差异直接导致城规规划区外的地区难以进行有效的管理控制与协调，可能导致规划区外乡镇地区大规模的无序扩张：另一方面，也导致部分项目由于不在城规的控制范围内，难以获得发展用地而不能及时落地设。2.4规划期限的差异在规划期限上，经规为5年，土规为15年，城规为20年。规划期限的巨大差异直接导致期限最短、法律效力最高的经规难以有效引导土规与城规的编制。另外，由于城规涵盖内容丰富，审批程序繁琐、周期过长以及修编频繁等原因，加大了期限较短的经规指导城规编制的难度，使得“三规合一”难以开展。2.5技术标准的差异坐标系统的差异。现行土地利用总体规划采用西安80坐标系统，而国内大部分城市规刘采用地垫标统系级辆单接致了城规与规在字间定位国不同，加大了空间对接的难度，进而增加了“三规合一”的工作量，影响了工作效率，同时也降低了空间对接的准确度与科学性。用地分类标准不统一。城规的用地分类标准为《城市用地分类与规划设用地标准》(GB50137-2011),将城市设用地分为8大类、35中类和42小类。土规的用地分类标准为《市县乡级土地利用总体规划编制规程》，将用地分为3大类、10中类和29小类。相互之间除了类别不同外，表述方式相同的用地类别所代表的含义也可能不同。用地分类的不统一容易导致不同规划对同一空间的用地性质定位产生冲突。2.6管控内容的差异在空间管控上，土规将用地划分为禁止设区、限制设区、有条件设区和允许设区：城规划分为禁区、限区、适区和已区：作为经规在空间上补充的主体功能区规划则划分为禁止开发区、限制开发区、优化开发区和重点开发区。土规与城规空间管制内容较为相似，从设适宜性的角度分析客观资源要素的性质，确定分区边界，但二者在用地分类标准以及数据来源上存在一定差异。主体功能区规划主要是以行政边界为基础，从管理主体角度入手，先确定边界而后分析要素，其分类方式和分区结果与土规和城规的差异较大。興尚理筑Z.ZS心
2.7审批机关的差异在规划审批上，经规由本级人民政府组织编制，报当地人大审批：土规由本级人民政府组织编制，报上级人民政府审批：城规由本级人民政府编制组织，报上级人民政府审批。审批机关的差异直接导致“三规合一”成果的审批标准与审批主体难以明确。2.8信息共享的不足信息共享不足问题主要表现在发改、国土和设等部门在规划编制时缺乏信息的交流与沟通，不能实现在同一平台上共享信息，直接导致“三规”是在基础资料不统一的情况下编制的，编制成果差异较大，不能保证不同规划对同一空间的定位与管控的一致性。3“三规合一”的协调对策3.1构多部门协同机制各部门缺乏协调是不同规划矛盾与冲突产生的主要原因，为推进“三规合一”的顺利开展，必须以发改、国土和设部门为主体，联合环保、市容、市政等部门，构多部门协调机制。在规划前进行充分协商，了解各部门的需求：规划中进行信息共享与沟通，保证对同一空间定位的唯一性，并明确“三规合一”的内容：在规划编制后以“三规合一”为依据进行规划调整，保证协调工作贯穿规划编制全过程（图3-1）。可定期召开各部门例会，反馈规划实施过程中的各种问题，此外还可以利用信息平台实现智慧管理，立“三规”管理信息互通机制只实现各郭信息的甜共茅，促进各部的有效沟通与协调上多部门探讨综合多部门需求信息共享与沟通定位准确、同一编制“三规合一“编制前编制中依据“三规合一”调整各规划之「“三规”协调经规土规城规编制后图3-1多部门协调机制的构(图片来源：作者自绘)3.2立统一基础数据库发改委、国土部门与设部门应联合其他相关部门，在经济数据、人数据、土地数据以及资源数据等方面进行核对与调整，保证基础资料的真实性，并在此基础上构统一的数据库共享平台，各部门以平台数据为基础进行相应的规划编制，从源头处保证数据的一致性，也可起到避免重复工作、保障规划编制高效性与“三规”协调性的作用（图3-2）。興素前阀Z..ET
发改委经济数据避免重复工作量土地管理部门人数据保模数据一致性规班设部门土地数据统一数据摩共享平台保避编制高效性其他相关部门资源数据保障三规协调性构部门主要内容目与意义图3-2多部门联合立统一的基础数据库(图片来源：作者自绘)3.3衔接落实“三规”目标在“三规”目标与任务的落实上，应以城市发展环境和相关已通过审批的规划为依据，结合新形势下城乡统筹的要求，明确城市的发展定位及其支撑条件，以功能定项目（经规工作重点)、以项目定指标（土规工作重点）、以指标定规划（城规工作重点），立“三规”目标落实的衔接关系。这样有利于保障经规确定的项目及时落地开发设，有效地发挥项目设对经济与社会发展的带动作用（图3-3）。城乡统第定目标依据城市发展环境结合发展目标依据相关规划明确功能标落实方法功能定项目项目定指标指标定规划经规重点土规重点城规重点落暮实经规项目图3-3衔接落实“三规”目标(图片来源：作者自绘)3.4统筹全域为规划范围随着城乡一体化、城乡统筹以及新型城镇化设的不断推进，统筹全域为规划范围已成为城市规划编制的客观要求与必然趋势。城规由于规划范围局限于规划区，对非设用地的管理不如土规，同时也存在非设用地管理主体不明的问题。为此，城规应将规划范围拓展至行政辖区全域，与经规和土规在规划范围上实现精确对接，这样既有利于“三规合一”工作的开展，同时对加强城市非设用地管理、促进公共服务均等化和推进城乡一体化设也有一定作用（图3-4）。理筑素前阀Z.ZC.ET
经规行政辖区城乡统筹的现实循求现实要求土规行政辖区统筹全域为规划范困目的意义城规规划区加强非设用地管理非设用地管理不如土规促进公共服务均等化设用地管理主体不明推进城乡一体化设图3-4统筹全域为规划范围(图片来源：作者自绘)3.5推进规划期限的协调土规的规划期限一般为15年，经规一般为5年，城规考虑到编制与审批时间较长的问题一般也在15年左右。因此，为保证“三规”规划期限的协调性，加强经规对土规和城规的指导作用，可将“三规合一”规划期限定为15年。经规应在5年规划的基础上增加中长期发展规划，从近期、中期、远期三个阶段对土规和城规进行有效的引导。3.6制定统一的技术标准在技术标准的统一上，主要进行以下四个方面的工作：统一坐标系统，方便土规与城规的对接工作，提高工作效率：统一四类空间管制控制线，以土规为基础，将土规的禁止设区与城规的禁区和年体功能区规划的禁止开发区相协调，将士规的限制设区T有条件设区与城规的限区和主体功能区规划的限制开发区相协调，将土规的允许设区与城规的适区和已区以及主体功能区规划的重点开发区和优化开发区相协调：在用地分类协调上，以用地的实际功能为出发点，将土规与城规的用地分类进行对应：在人统计径上进行统一，以保证“三规”对城市发展规模确定的同一性（图3-5）。统一坐标体系安排方便规划与国土两部门衔接统一四类控制线明确“三规”空间管制的对应关系协调用地分类明确土规与城规用地分类的对应关系统一人统计标准确定同一的城市发属规模见保障三规在统一技术标准下进行，减少矛盾冲突，有助于三规协调工作的开展图3-5技术标准的统一(图片来源：作者自绘)3.7创新用地差异性分析用地差异性分析主要应用于协调城规与土规的用地关系，差异化分析主要包括用地规模差异和用地性质差异两类。根据城规与土规用地的差异分析结果，对不同差异情况的地块进行差别化的协调，最终实现两者的无缝对接和转换。可运用GS统计分析技术，将城规和興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
土规的设用地进行叠加，明确城规和土规的用地矛盾斑块，并结合各矛盾斑块的现状特征与规划定位，提出用地协调措施，进而确定规划期末的用地布局（图3-6）。GS统计分析技术土规设用地用地叠加差异化分析城规设用地规模差异性质差异确定差异斑块结合用地特征提出协调措施图3-6创新用地差异性分析(图片来源：作者自绘)3.8完善主体功能区规划由于缺乏市域层面的主体功能区规划，导致城市一级的“三规合一”工作在空间上难以开展，可考虑增加市级主体功能区规划，对城市土规和城规的编制提出引导措施，有助于实现市域层面的经规、土规和城规的“三规合一”。4“三规合一”的保障机制41推进“三规合法定化由于“三规合一”缺乏法律效力，对“三规合一”的实施形成了一定的阻碍。可将“三规合一”作为“三规”调整的依据融入具有法律效力的三规之中，以此来间接保证“三规合一”的贯彻落实（图4-1）。同时，可进一步探讨赋予“三规合一”法律效力的可能性与实施保障机制，以此来推进“三规合一”的法定化。“三规合一”融入“三规“三规合一“作为三规调整依据调整缺乏法律效力经规土规城规同一内容协调一致落实“三规合一”成果图4-1推进“三规合一”法定化(图片来源：作者自绘)4.2构“三规合一”运行协调机制首先，以政府统筹、多部门参与的方式构“三规合一”规划全程协调机制，对规划立项、编制、审批和实施过程中出现的矛盾与冲突进行充分协商，争取达成共识；其次，实行理筑素前阀Z.ZC.ET
评估、检讨与监督机制，各部门共同对规划实施情况进行跟踪与监督，及时发现产生的新问题，并提出完善的解决措施：再次，完善“三规合一”的法律保障，以立法或行政规章的方式将“三规合一”作为各部门调整规划的依据，保证“三规合一”得到具体落实（图4-2）。构规划全程协调机制政府统第协调立项、编制多部门参与审批、实施矛眉实施评估、检讨与监督机制部门共同监督发现实施问题共同评估实施提出完善措施完善法律保障立法或制定保障“三规合一行政规章得到具体落实保障机制方法方式目的意义图4-2“三规合一”运行协调机制（图片来源：作者自绘）4.3简化行政审批流程，服务重大项目开发立统一的审批流程和规划用地管理章程，简化行政审批事项，省去不必要的办事环节，保证发改委、国土和设部门在规划编制、实施与管理过程中的有效衔接，并提高衔接效率。对地区发展有重要意义的大型项目，在充分做好前期可行性论证的基础上，规划审批可以考虑为此类项目开通绿色通道，以提高行政运行效率和公共服务水平知，避免因城规审批时间过长而影响项目设价值与功能的发挥。5总结与思考筑由于传统规划模式的弊端以及新型城镇化等现实背景和政策背景的要求，单一层面的规划已难以满足当前城市发展的需要，推进“三规合一”成为协调我国现行城市规划体系中占主导地位的经规、土规和城规三大规划的重要途径。由于“三规”在编制理念、规划期限和技术标准等方面的差异，推进“三规合一”存在较大困难。“三规合一”的关键在于在制度层面立高效的部门协调机制，并从技术层面挖掘与改进“三规”协调的方法。随着城市转型与规划转型的推进，未来“三规合一”工作将会取得更好的效果，“三规”的矛盾冲突也将会得到更好的缓解与解决。参考文献[山中华人民共和国国务院.国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若千意见（国发[2005]33号)[R].2005,[2]邹莹，宫远山.“三规合一”背景下的城乡总体规划实践与思考一以沈阳市于洪区为例[U.城市住宅，2015,02：70-73[3)朱江，邓木林，潘安，“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[们.城市规划，2015,01：41-47+97.[4苏文松，徐振强，湖伊羚，我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合“"的政策议).城市规划学興素前阀Z.Z沁.E]
刊.2014.06：85-89[5]周劲，杨成超，王承旭。一本书一张图一份表：存量型规划动态更新机制探讨[.规划师，2013,05：17-22[6徐东挥.“三规合一”的市城城乡总体规划U.城市发展研究，2014.08：30-36[7刀齐奕，杜雁，李启军，刘可心.“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展趋势U.规划师，2015,02：5-11.[8)张少康，罗勇，实现全面“三规合一“的综合路径探讨一广东省试点市的实践探索与启示)，规划师.2015.02：39-45作者简介黄清明，西安筑科技大学筑学院，硕士研究生：田姗姗，西安筑科技大学筑学院，硕士研究生。理筑素前阀Z.ZC.ET
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