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规划实施与管理038.总体规划实施评估中的城市发展战略评估PDF文本
规划设计

总体规划实施评估中的城市发展战略评估张东升摘要：城市总体规划最主要的任务是对城市发展战略方向的把握，城市总体规划评估可以发现现行总体规划在城镇空间格局、基础设施安排等传统空间规划领域方面的规划实施实际效果，发现空间背后的社会经济发展、人变迁、城市化规律、城市规划的实施机制和政策研究等的作用。本研究认为应该注重对总规中城市发展战咯的评估，透析总规实施环境的变化，研究发展定位和目标的新要求，判断城市发展方向和空间形态与总体规刻的吻合度，研究城市空间结构的演变过程，将更有利于判断总体规刻实施的效用，为下一步城市总体规刻的调整提供充分的依据。关键词：城市总体规划，实施评估，城乡规划城市规划的意义体现在规划的实施，只有通过规划的实施，才能实现规划的意图、原则和内容，规划对城市设的导作用才能得到实现通过实施回顾评价，可以发现现行总体规划在城镇空间格局、基础设施安排等传统空间规划领域方面的规划实施实际效果，发现空间背后的社会经济发展、人变迁、城市化规律、城市规划的实施机制和政策研究等的作用。研究选取乳山案例，乳山市域行政管辖范围，包括中心城区、14个镇，2014年常住人64.98万人，总国土面积1665平方公里。评估的范围为上版总体规划确定的城市设用地范围，包括夏村老城区、银滩新城区，含夏村、乳山、海阳所、白沙滩、徐家镇全域，总面积441平方公里。重点从总规实施环境评估、发展目标定位评估、城市增长边界和发展方向评估、城市空间形态评估、用地符合度评估等五个方面进行研究。1.城市总体规划实施环境评估实施环境分析，涉及思想更新及其影响、政策变化及其影响、区域格局调整及其影响、重大项目设及其影响等内容。就乳山市而言，城市总体规划实施环境涉及区域发展、制度改革、城市自身发展需求、上位规划调整、重大设施布局等五个方面。1.1区域发展新机遇山东半岛蓝色经济区上升为国家战略，山东半岛城市群成为山东省新型城镇化推进的主要载体，蓝色战略促动区域发展提速，提升预期目标，但是，银滩新城区设用地增加速度快于人興Z.Z沁.ET
集聚。2014年2月，《中韩自贸协定》签订，随着“四大板块和“三个支撑带”战略全面展开，“一带一路”设，中韩自贸区设立，明确将威海市和韩国仁川自由经济区作为地方经济合作示范区。乳山成为中韩自贸区的前沿。1.2制度改革的新要求户籍制度改革推进新型城镇化的要求。2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人全覆盖。人的增长必将带来一系列的居住、就业、入学及生活消费等各个方面的需求，这就要求城市的居住、配套及产业布局等都需要进行相应的规划调整以适应这一发展变化：1.3城市自身优化发展的需求在威海市域层面，将乳山定位为次中心城市，提出把乳山打造成市域集聚潜力的增长极。在乳山自身层面，经过近十年的发展，乳山市域经济发展已形成一定规模，并己培育出了一批有特色的产业，形成了相对明确的产业结构层次。乳山市城镇人增加至2014年的33.71万人，中心城区人日增加至72765，城镇化率达到88%。近年来，乳山市经济呈现平稳增长态势。经济规模不断壮大，结构调整明显优化，GDP由1993年的28.1亿元增加到2014年的441.59亿元，实现了由20亿元级向40亿元级的飞跃。700.00630.761100600.0055125631250)09500004414网791.1300003473.47403124430600.0028126274.238315243020959215.4200.00145.4100002001200220012004200520062007200820092010201120122013Gce(亿元)p增幅()图1.2001-2013年地区生产总值及其增幅1.4上层次规划调整的协调要求为适应新的社会发展形势，威海市人民政府启动了《威海市城市总体规划(2013-2030年)》興尚理筑素前网ZC.NE1
的规划修编。根据阶段成果，市域的城镇体系结构、市域总人及各区县的人分布、产业发展战略、区域交通体系等方面相比上版威海总规，各个方面都有较大的调整，同时新规划的大型区域性交通基础设施如机场、高铁（城际）站及高速公路等都会对乳山未来的城市发展产生重大的影响。乳山必须在新的威海市总规的指导下进行规划和设，承接区域赋予的新功能及新定位。1.5重大设施设促进区域竞争与协作自2005版城市总体规划实施以来，乳山市新增重大基础设施对市域发展发挥了较好的支撑作用。重大设施环境的改善，使乳山在自身空间发展支撑系统得以极大提升的同时，其接收区域经济辐射、拓展区域影响的能力也得以增强。但随着全国进入高铁时代，在山东高铁设滞后于全国的大背景下，乳山高铁设又滞后于山东：05版总体规划明确了核电站的设，城市路网及用地均有所考虑，随着乳山市从有核规划进入无核时代，交通及用地布局均受到一定影响。根据环山东半岛两网两通规划，乳山市将迎来高铁和高速公路设新机遇。煮车项日图例在项目进有锐用2015年开工项日真速饭用十三五微划行工填日200年其他规划项目图2.山东省“两网两通”规划图2.发展目标与定位评估2005版城市总体规划将乳山市城市性质定位为胶东半岛的海滨城市。体现了乳山沿海的特色，但是缺少区域职能的概括，特别是近年来，区域发展格局呈现新的变化，因此，议乳山市在山东半岛乃至环渤海地区谋求适合新型城镇化发展，符合半岛蓝色经济区、山东半岛城市群发展要求的职能定位。2.1区域格局的变化促使乳山区域职能的转换随着一带一路、京津冀协同发展、长江经济带等全国区域战略全面展开，威海市在全国范围興素前阀Z.Z沁.E]
内迎来新的发展契机，进而带动乳山市的区域竞争力和发展潜力。另外，渤海海峡跨海通道的设，使乳山与环渤海地区的联系由单纯的山东内陆，拓展到东北地区。乳山港列入国家岸“十二五”扩大开放规划。新时期山东地区与东北地区，乃至日韩地区的人流、物流、信息流的交流势必带动乳山市的发展。山东半岛蓝色经济区上升为国家战略，山东半岛城市群成为山东省新型城镇化推进的主要载体，蓝色战略促动区域发展提速，提升预期目标，但是，银滩新城区设用地增加速度快于人集聚。随着山东省新型城镇化、蓝色战略、海陆统筹战略的推进，山东省两网两通的设，“全域旅游化，旅游休闲化”的启动，山东半岛将打造成为全国先进制造业基地、高新技术产业基地、国际著名旅游目的地。乳山应充分发挥自身制造业优势，旅游休闲资源优势，在开放的区域格局中谋求先机。2014年2月，《中韩自贸协定》签订，随着“四大板块“和“三个支撑带”战略全面展开，“一带一路”设，中韩自贸区设立，明确将威海市和韩国仁川自由经济区作为地方经济合作示范区。乳山成为中韩自贸区的前沿。威海市新型城镇化发展规划《2014-2020年》确定威海市中心城区和文登城区同城发展，以荣成、乳山等为次中心城市的空间发展战略。周边地区的一体化发展，使乳山的区位条件得到興可篷玩累湖”极大改善，在融入区域发展中得到了难得的契机。2.2区域经济基础快速提升，居民消费水平显著提高，为乳山旅游业发展创造机会国际经验表明，人均GDP3000一5000美元，观光、休闲度假旅游进入快速发展期。从全省人均地区生产总值来看，乳山市属于中等水平，发展潜力巨大。随着近几年区域消费水平逐年提升，内陆地区、京津、东北地区居民消费需求也不断提升，周边地区人均收入提升，旅游等消费需求显现，乳山生态旅游资源的价值凸显，旅游业快速发展。2012-2015年，游客人数快速增长，旅游总收入年均增长17.3%。2.3城市发展目标滞后实施，资源消耗倒逼城市转型在2005年至2014年间，在城市总体规划的指导和控制下，经过10年的经济发展与城乡设，经济发展目标基本达到，但人与城镇化水平尚有较大差距。2014年乳山市域实际总人64.98万人，尚未达到2010年的预测值，近期日标实施率为92.8%，远期目标实施率为69.1%，2014年目标实施率为79.2%。興Z.Z沁
表1.人及城镇化实施率项目基期(2004近期目标远期日标2014年近期目标远期目标2014日标年)(2010年)(2020年)现状实施率实施率实施率总人（万人）59.0709464.9892.869.179.2城镇人（万人）20426633.7180.351.162.4城镇化率(%)33.83607051.8886.574.179.8中心城区人(%)16.53027.6592.269.1792014年，乳山市域城镇化水平达到51.88%，尚未达到2010年的预测值，近期规划、远期实施率分别为86.5%、74.1%，2014年城镇化率目标实施率为79.8%，2014年城镇人目标实施率为62.4%，中心城区人目标实施率为79%。人和城镇化率的发展属于滞后实施。2014年乳山市实际GDP为441.59亿元，超过2010年的预测值，近期规划实施率为121.0%远期规划实施率为60.5%，2014年目标实施率为80.7%。人均GDP、非农产业比例、农民人均纯收入近期规划实施率分别为110.5%、98%、167.2%，远期规划实施率分别为54.4%、96.9%、66.9%,2014年目标实施率分别为72.9%、97.4%、95.6%。由于经济发展动力稳定持续，产业结构的替代升级处于稳定期，经济发展目标基本按期实施，且可持续性较好。表2.经济发展目标及实施率基期远期目标项2014年(2005近期目标(2020近期规划实远期规划实2014目标里(2010年)年刻现状施*(%）施米(%)实施率(%)GDP(亿元)150.03365730441.59121.060.580.7人均GDP(元)258166400013000070698110.554.472.9非农产业比例(%)88.02939491.119896.997.4农民人均纯收入468080002000014821167.266.995.6(元)3.城市增长边界与发展方向3.1城市增长边界夏村老城区城市设用地控制边界四个方向用地均有突破。北部沿路发展现象突出，南部开发区带状南延，超出规划用地范围。东北部银金大道北延尚未实施，用地部分突破规划用地边界。东南青威高速和西南纵三路对城市设用地边界的突破不大。银滩新城区南部岸线、潮汐湖湿地得到较好的保护：北部、中部白沙滩镇东西两侧和徐家镇南侧越界实施。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2005年设用地范围2015年设用地范围2020年规划用地范国图3.城市设用地边界实施测度图城市设用地控制边界与土地利用总体规划的衔接来看，城区东北部和西部略有突破，城市设用地与土地利用总体规划衔接良好，基本未突破土地利用总体规划确定的城市设用地边界。台依水库周边有零星设用地分布，对水源地保护构成一定影响。曲当滨海新区山生态能区图4.中心城区行政单元重叠越界实施原因主要是由于行政区划约束，管理多头。中心城区含5镇1街3区，多层级多机构管理，白沙滩与滨海新区的管理范围重叠，海阳所与大乳山旅游度假区、大乳山生态功能区的范围重叠，开发区与乳山镇的管理范围重叠。各行政单元具有自己的发展愿望，相互之间难以协调用地布局。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2城市发展方向夏村老城区用地以向南、向东发展为主。根据2005年用地现状，确定2005年用地的重心位于商业街与向阳街交叉处，以该重心为原点，分东南西北四个方向统计用地增加量。结果表明，西向用地面积西向增加2.1倍，东向用地面积东向增加3.2倍，北向用地面积北向增加1.6倍，随着经济开发区的快速发展，用地面积南向增加3.4倍。可见，夏村老城区城市发展方向是向南、向东发展发展为主。老城区城市设用地增速呈现放缓的趋势，通过对比2005-2010年、2010-2014年增加用地，2005-2010年增加用地是2010-2014年增加用地的2.4倍。银滩新城区，新增城市设用地基本位于规划用地范围以内，且以向东发展为主。东部用地面积东向增加1.7倍，西部用地面积西向增加9.8倍。新城区也呈现用地增速放缓的趋势，2005-2010年增加用地是2010-2014年增加用地的2.1倍。典素材w网20奶年喜2钟片雨0270年提划网鞋举圈图5.城市发展方向实施分析图4.城市空间形态采用形态率、紧凑度和分形维数三项指标，定量分析乳山城市空间形态特征演化同规划目标的关系。4.1形态率形态率的计算公式：Q=A/L2式中Q为形态率，A为成区面积，L为成区最长轴长度。当Q≥0.5，城市为块状形态：Q<0.5,城市为带状形态。q值越小，城市带状特征越明显。<>理筑素前阀Z.ZC.ET
2004年夏村老城区面积为20.3km2,形态率为0.27：根据2005版总规测算确定乳山近期形态率为0.41，远期形态率为0.41：2014年形态率为0.24，近期目标、远期目标实施率均为30%,未来规划将向块状发展，实际上夏村老城区城市形态存在由块状形态向带状发展的趋势。银滩新城区设用地沿海岸线呈带状布局，2014年东西用地长度超出2020年规划目标29.7%。表3.城市形态实施率基年值规划目标当前值实施率(%)》(2004)近期(2010)远期(2020)(2014)》近期目标远期目标夏村老城区0.270.410.410.24.30-30素2005年2用地州图2010年接较用地地通2015年健设用地国图6.城市形态演变过程4.2紧凑度用地紧凑度为成区面积/成区的最小外接圆面积，计算公式：紧凑度=A/A其中，A为成区面积，A'为成区的最小外接圆面积。这一指标是以最小外接圆面积作为标准去衡量城市或区域的形状特征。如果区域面积与最小外接圆完全重合，即为圆形区域，则认为属于最紧凑的形状，其紧凑度为1。表4.乳山市城紧凑度实施率基年值规划目标当前值实施率(%)(2004)近期(2010)远期(2020)(2014)近期目标远期目标乳山市城0.280.490.510.27-4.74.3興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
基年2004年紧凑度为0.28，现状年2014年紧凑度为0.27，规划近期2010年紧凑度为0.49，2020年紧凑度为0.51.2014紧凑度对2010年规划目标实施度为-4.7%，对2020年规划目标实施度为-4.3%。城市设用地紧凑度呈下降趋势，城市内涵式发展有待加强。从数据比较中可以看出，自上版总体规划实施以来，城市设用地紧凑度呈下降趋势，城市设用地以更加离散的发展态势布局。但是现状水平与预期目标相比进度较缓慢，实施程度有待进一步提升，城市内涵式发展有待加强。4.3分形维数城市空间的分形维数可以描述城市边界形状的复杂性，反映出土地利用形状的变化及土地利用受干扰的程度，是一个面积与周长的关系，结合景观生态学中的缀块形状指数，定义如下：St=2In(Pt/4)/InAt式中，St为t时期城市斑块的分形维数：At、Pt分别为t时期城市斑块的面积和周长：St的理论范围在1~2，St值越大表示边界线的复杂程度越高。表5.乳山市城分形系数实施率基年规划目标当前值(2004)近期(2010)远期(2020)(2014)村老城区重136要1.06C1.1O1.32银滩新城区1451.291.291.42图7.2014年城市用地边界图夏村老城区、银滩新城区基年2004年城市空间的分形维数分别为1.36、1.45，现状年2014年分形维数分别为1.32、1.42，规划近期2010年分形维数分别为1.06、1.29,2020年分形维数分别为1.10、1.29。自2005年到2014年乳山城市设用地边界线的复杂程度略有减少，城市興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
设用地向外围分散情况较严重，城市形态规整度仍较低。5.城市空间布局结构5.1规划内容中心城城市布局结构一一城两区。一城指乳山市中心城。两区指夏村老城区与银滩新城区。夏村老城区中部和东北部主要布置居住用地和公共服务设施用地，依托原有基础形成全市行政文化副中心和商业服务副中心，逐步搬迁污染工业：工业用地主要在青威高速公路北侧布置。银滩新城区，潮汐湖周边作为村镇设用地，提出潮汐湖周边用地及滨海地带以安排旅游度假设施为主。潮汐湖以东、滨海绿地以北至月亮湾地区主要布置居住用地和公共设施用地，设市域公共服务中心。5.2当前现状与发展性实施目前城市框架构想主要来源于1996版规划，但截止到2005版总规修编，城市发展、基础设施东移刚开始起步。人、经济、公共服务等重心尚未迁移。经过近10年的设，伴随着经济技术开发区向南拓展、银滩新城的快速扩张，2005版总体规划确定的主城区“一城两区”的整体布局己经初步形成。2005版规划考虑核电站的布局等现实因素，取消96版总规中的新港区。城镇设发展至目前，巨有明显的实施成效，形成了老城区、开发区、银滩新城等组团布局的空间结构。矛盾的方面，规划将海阳所、白沙滩、徐家镇纳入城区，但用地没有纳入：规划城市的规模重心回到老城区，但规划公共服务、居住重心东移。截至目前，城市发展、基础设施配套的重心东移趋势明显，但人、经济、公共服务等重心尚未实现质的迁移。银滩新城旅游度假产业发展动力强劲，带动新城区的快速发展。夏村老城区中北部以居住和公共服务为主，南部工业为主的结构基本形成。公共服务中心发展良好，是中心而非副中心。青威高速公路南侧布置大量工业用地（开发区）。规划的中部绿心、道路部分防护绿地受到一定侵扰。银滩新城区潮汐湖周边以旅游服务设施用地为主，符合规划要求。潮汐湖以东、滨海绿地以北至月亮湾地区用地符合规划要求。公共服务设施配滞后，中心尚未形成。興尚理罚素前网ZC
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