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规划实施与管理047.基于英国经验的我国“市民农园”规划实施机制研究——以合肥市中心城区为例PDF文本
规划设计

基于英国经验的我国“市民农园”规划实施机制研究以合肥市中心城区为例吴元君摘要：由于我国经济的快速发展带动城市居民消费升级，民众对于休闲农耕体验、安全健康食品的需求大幅提高，“市民农园”作为都市农业的一个重要载体，其设和发展成为了满足城市居民休闲和健康需求的重要途径。首先对合肥市城市中心区“市民农园”发展现状进行梳理，发现目前“市民农园”的设发展无法满足市民对其较大的需求，从而面临供需不匹配的困境。从空间规划、公共政策扶持、中报审批机制三个方面归纳并梳理发展较为成熟的英国“市民农园”的实践经验，提出合肥市中心城区“市民农园”的规划实施机制，其可以被概括为：划分“市民农园发展试点区”和相应发展类型：给予“折抵绿地率”及“财政奖补”等政策支持：以“允许土地使用功能临时变更”为手段，配套相关的申报流程和审批原则，将目前无处申报、无人管理的“市民农因”合法化。关键词：市民农园，规划实施机制，英国经验，合肥市中心城区1.引言1.1研究意义当今社会，人们对于休闲娱乐项目的要求向着更多元、创新、健康的方向发展。其原因之一即中国经济综合实力的增强带动了城市中等收入群体的扩大。由于人均可支配收入的增加，休闲消费升级，人们开始更加关注食品安全、健康生活、生态宜居，这使得生态休闲农业开始成为许多都市居民的关注热点。合肥市作为全国经济增长最快的省会城市之一，居民对于多样化体验式休闲的需求也在逐渐上升。休闲农业在合肥市的经济发展中也占有越来越大的比重。2015年底传统农业种植已经完全退出了合肥市中心区范围，休闲农业的总收入超过20亿，由此反映出“市民农园”在合肥具有非常广阔的市场潜力。我国市民农园虽然发展迅速，但是规划学科并没有对市民农园的具体规划实施机制进行研究，导致其发展的阻力增大。本文以合肥市中心城区为例重点研究了市民农园的实施机制，具有一定的理论与现实意义。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
1.2研究概念本文所研究的“市民农园”是指在城市成区或近郊区成的，将土地划分成小块出租给市民进行自主农业耕种的复合型参与式农业体验园。因为“市民农园”主要服务面向群体为城市居民，城市中心区的市民农园更贴近于都市农业的研究范围。本文以合肥市中心城区的“市民农园”为研究对象，其发展在满足合肥市民需求的同时，也是落实安徽省生态强省战略中与现代农业、食品安全等相关内容的重要抓手。根据《合肥市城市总体规划(2011-2020)》，合肥市中心城区包括城市成区和近郊区，总面积约486.61平方公里，其中设用地360平方公里，包含八个城市分区：老城区、瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区、经开区、高新区和滨湖新区（如图所示）。本研究将中心城区的范围限制为“城市设用地和城市近郊区”。阳配筑素日有区释线三年心装图1.1合肥市中心城区范围图图1.2合肥市中心城区分区规划结构图(资料来源：《合肥市城市总体规划2011-2020》，合肥市人民政府，2011年12月)1.3市民农园的起源与发展市民农园起源于欧洲十五世纪，圈地运动和工业化使得大量农民失去了土地。这些农民来到城市，政府为了满足他们的生存底线，将城市中一些闲置土地化成小份的农地分配给他们种植粮食，这就是市民农园的雏形。英国十八世纪末出现了“Allotment Gardens”的概念"。Allotment的原意为“分配、配股、份额”，国内学者将Allotment Garden翻译成“份地花园”，主要指将土地划分为特定尺寸的区块分配给市民，全部或主要用于生产蔬菜興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
和水果作物，满足本人和家人的消费的农园。与此类似的翻译为“市民花园”“市民农园”“租赁花园”等。1908年，《自留地与份地花园行动法案1908》(The Smal1 Holdings andA11 otment Acts1908)中肯定了份地花园的休闲、教育、生态意义，标志着现代市民农园体系成立，完成了从份地花园向休闲花园的过渡。份地花园出现至今的这两百多年里，由于其独特的社会意义和悠久的历史，成为英国重要的文化遗产，并在可持续发展战略和二十一世纪议程的框架下逐渐复兴。2.合肥市中心城区“市民农园”的发展困境与原因分析2.1.市民农园的需求调研为了了解合肥市市民在城市中心区市民农园中耕种的意愿比例，调查地点选择在合中立不希望18%肥市主城区的三个人流量较大的地点：淮河路步行街、三里庵商圈、杏花公园。通过随机寻找不同年龄阶段的人进行扫码填间卷送?S0.ET礼品的调研方式推送投票系统发起投票：“你希望79%希望在城市拥有合法的农耕空间么？在得到的424份回复中，选择“希望”的人数占79%，图2.1合肥市市民对“是否希望在城市拥有合法“不希望”的18%，而持保留态度的有3%。农耕空间”的态度统计图而能接受的价格选择1000-3000元的居然最(资料来源：作者自绘)多，这表明合肥市市民对于城市中市民农园150100500500-10001000-30003000-人数图2.2合肥市市民可接受的市民农园年租金（元）统计图(资料来源：作者自绘)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
的资金投入接受度较高，也较为符合目前的市场定位。问卷调研可以直接反映出合肥市市民对于市民农园需求量大、接受度高，同时通过对新闻报道的梳理、街道社区委员会的走访以及实地考察，发现合肥市城市中心区范围内目前存在大量占用公共空间私自种菜的行为。这些行为主要发生在老旧社区以及城市公共绿化带内。按照社区物业的相关规定以及合肥市《绿化管理条例》，占用社区公共空间或城市绿化带进行种植，都属于违规，甚至违法行为。私自违规占用公共空间种植农作物的现象大面积存在且屡禁不止，从侧面反映出合肥市市民对于正规化的能够提供种植空间的市民农园具有较大的需求。图2.3老旧小区中私自种菜的情况(资料来源：作者自摄)2.2市民农园的供给调研22.1市区市民农园：“天空农场”的发展情况调研安徽首家屋顶天空农场一一“花果山·天空农场”位于合肥市最为繁华地段的商业综合体屋顶，是安徽省第一家大型城市屋顶农场。该项目将商业运营与农业种植相结合，是集休闲娱乐、科普教育为一体的创意农园。细n到面箱面量图2.4“花果山天空农场”鸟瞰图(资料米源：http:/ww.aynon.com/fenzhan/tiankong.html)理筑素前阀Z.ZC.ET
根据调研情况得知，“天空农场”属于利用新商业综合体屋顶进行设的市民农园，名义上其审批和管理部门为合肥市规划局。但实际上，规划局的“一书两证”只是面向新综合体本身发放，对于附属于综合体的屋顶市民农园并没有出具相关的行政许可与凭证。这就造成了“天空农场”在对于自身的设施进行加与改时无法获得明确的行政许可，其项目设进程随时会被判定为违规，并被叫停。另外，由于目前“天空农场”的盈利有限，限制了其对于相应的生态技术的采用，从财政上对于该类市民农园在生态技术采用方面进行一定程度的补贴与扶持是必要的。“天空农场”所面临的以上问题在市区市民农园中具有典型意义。2.2.2近郊市民农园：“蜀山市民农园”的发展情况调研2010年，合肥市蜀山区旅游局为了拉动城市近郊区的生态休闲旅游项目，联手合肥林艺公司，在生态环境优美的合肥市董铺水库附近开辟“蜀山市民农园”。该区域距离主城区约15公里，与城市千道相连，交通可达性好，土地性质为生态防护绿地。图2.5蜀山市民农园现状图(资料来源：作者自摄)根据调研情况得知，同“天空农场”类似，“蜀山市民农园”也面临职能部门缺位以及审批管制体制不明确的问题。同时，“蜀山市民农园”由于是利用城市近郊的生态防护绿地进行的相关项目投资设，其在土地利用方面与现行的土地利用总体规划存在矛盾与冲突，也没有纳入任何城市空间规划体系。2.3发展困境与原因分析合肥市中心城区“市民农园”的发展困境归纳起来主要表现为：虽然从问卷调研情况以及违规占用公共空间种植农作物的现象来看，民众对于市民农园的需求较为强烈，但是市民农园的设无法满足民众对市民农园的需求，即市民农园的“供给”与“需求”之间的矛盾较为突出。造成该发展困境的原因包括：市民农园的空间分布规划缺失：公共政策的支持不到位：职能部门和申报审批机制不明确。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.经验借鉴：英国市民农园的实施机制虽然英国与我国的社会制度、土地制度、税收制度都有很大区别，但是英国同样面临市民对城市农耕空间的需求不断上升而现存的“市民农园”无法满足需求的情况，故本章着重对其“市民农园”的规划实施机制经验进行研究，并总结其可供合肥市“市民农园”借鉴的经验启示。3.1编制“市民农园”发展规划编制市民农园发展规划主要分为以下几个步骤：梳理哪些地区的市民对于市民农园有较高的需求，即需求分布图，影响因子主要有居住区的分布、人结构分布、人均收入分布、居民健康状况、食品零售商业的分布、已有“都市农业空间”的可达性等（图3.1）。确定哪些地区的土地适合发展市民农园，即供给分布图，考虑因素主要有日照坡度、面数地面透水性交通弦锋舒网在参考“市民农园”的需求与供给分布图后，规划师结合“参与式设计”的方法调研这些地块的实际情况，由此得到“市民农图3.1“市民农园”的需求分布图园”的空间发展机会图（图3.2）。(资料来源：Food Access in Food Action Plan)興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
for a green and edibleMiddlesbrough图3.2“绿色可食用米德尔斯堡发展机会图”(资料来源：米德尔斯堡食物行动规划)3.2政策激励机制推动主要包括折抵绿地率和财政奖补两种政策奖励。《英国都市农业研究协会年度研究报告2012》中议政府采用折抵绿地率的激励方式促进市民农园的发展。例如英国的布里斯托就将屋顶农园等同于屋顶绿化对待，从而享有政府补贴和政策优惠。英国政府对于市民农园或其他形式的城市农业种植点给予了大量的财政奖励支持，大致可以分为直接财政奖励和间接财政奖励两类。直接财政奖励包括政府对申报成功的市民农园或社区种植点给予的“启动资金奖励”，例如首都种植计划中每个申报成功的种植点都可以得到伦敦政府发放的200-1500英镑的启动资金。。间接财政奖励如英国部分地区对于设屋顶花园的筑有减免部分房产税的政策。3.3申报与审批机制英国市民农园有明确的管理机构和严格的申报与审批程序。以卡迪夫市为例，其市民农园的申报和审批机制如图3.3所示。第一级职能部门为政府直属的食品政策委员会(FoodPolicy Council)和市政厅市民农园办公室(Council Allotment Officer)两个机构。食品政策委员负责研究有利于市民农园发展的相关政策”。市政厅市民农园办公室负责市民农興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
园的审批和监管。第二级职能部门是由非政府团体组的市民农园协会(A1 lotmentAssociation)和地块秘书办(Site Secretary)。市民农园协会负责市民农园的宣传拓展和人员培训，地块秘书办主要负责市民农园的日常管理和运营工作。除了审批和管理机构，自下而上的申报机制也是英国市民农园成功的重要因素之一。对于新的市民农园，企业或个人必须向市政厅市民农园办公室申报。对于已有市民农园，其改和加也必须通过向市政厅市民农园办公室申报，得到批准后才可以动工。若市民希望租种己有市民农园内的土地则只需要在地块秘书办申请。攻府深门负责研究有利于市食品政策委员会民农园发展的政策(Food Policy Council负责民农园的政厅民农办公室中报新市民农园中批和监管Council Allotment Officer)市民申报改市民农园民间织纵负责市衣园的市民农园协会宜传和人员培训(Allotment Association:贡市北农园的用和地块秘书办申请租种心有市民农园日常常理利运(Site Secretary)图3.3英国卡迪夫市民农园申报与审批机制图(资料来源：作者自绘)4.合肥市市民农园的实施机制设计基于合肥市中心城区“市民农园”发展情况的调研，以及对于英国“市民农园”规划实施机制的经验启示，本节将针对合肥市市民农园目前面临的“供需矛盾”较为突出的发展困境提出相应的规划实施机制。4.1划分试点区及相应发展类型目前，我国市民农园的持续发展需要在一定程度上改变现有审批管理机制，通过“政策设计”的方式，重新制定市民农园发展的相关制度。为了缓解制度转换过程中的阻力和风险，应遵循“政策试点，逐步推广”的原则，选定具有代表性的典型区域作为政策实施的空间载体，并渐次在合肥市其他区域进行推广。理筑素前阀Z.ZC.ET
首先，根据前期调研情况可以得到“市民农园及其他农耕行为分布图”（图4.1）。市民侵占居住小区内公共空间及城市绿地进行私自种植农作物的行为多分布在庐阳区、瑶海区、蜀山区、包河区的靠近老城区的方向，由此可以将二环路内的老城区划定为一个以存量居住小区为主的“老城区市民农园发展试点区”。在合肥市的西北部，有以大蜀山、董铺水库和大房郢水库为核心的生态休闲发展区，目前有许多现代农业园分布在此。该区域还集中了一批“城市菜园”、“采摘园”、“亲子农耕教育基地”等与市民农园业态较为类似的休闲农园，可以将此区域发展为“西北水库休闲市民农园发展试点区”。此外，在滨湖新区已有两座新的商业综合体决定打造“屋顶农园”，同时还有五家尚未成的商业办公筑的“屋顶农园”尚在设计和审批阶段。由此可得到市民农园的第三个发展试点区“滨湖新区市民农园发展试点区”。合肥市市民农园及其它农耕行为分布图大房郢水库现代农业示范区休闲市民农园集中区方居民占用公共空间私自农耕行为中滨湖多功能一体化都市农业区新商业屋顶农园集中区图4.1合肥市市民农园及其他农耕行为分布图图4.2合肥现代农业规划图(资料来源：作者自绘)(资料来源：作者改绘)另外，通过对已有规划的解读也可以划定“西北水库休闲市民农园发展试点区”和“滨湖新区市民农园发展试点区”。在《合肥市城市总体规划2010-2020》和《合肥市城市空间发展战略规划》中要求构以都市农业为特色的现代农业，要着重发展巢湖生态农业发展带，本文划定的“滨湖新区市民农园发展试点区”就在此范围内。同时要发展大房郢水库现代农业示范区，这与调研的休闲市民农园集中区的地理位置较为吻合，为“西北水库休闲市民农园发展试点区”的划定提供了上位规划的依据。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
合肥市中心城区市民农园发展试点区分布图西北水库市民农园发展试点区老城区市民农园发展试点区滨湖新区市民农，园发展试点区用禁合市市风农园发展试8(资料来源：作者自绘)根据上文划分的市民农园发展试点区，市民个人或企业可以根据下表4.1内容进行市民农园的申报。相关职能部门可以按照以下市民农园发展区内不同的土地性质对应的市民农园类型批准“土地使用功能的临时变更”。表4.1市民农园发展类型表区用地类型用地类型市民农内容备注域(大类)(中、小类)园类型老居住用地住宅用地屋顶菜利用居住屋顶设需满足相关筑技术城(R)(R11、R21、园市民农园规定区R31)家庭微利用阳台、庭院开若只满足自家需要，不必菜园辟菜园的行为向他人出租，则无需申民报衣服务设施用地社区市可以结合社区的幼需要申报，通过审核的园(R12、R22、民农园托、文化、体育、社区市民农园可以获興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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