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规划实施与管理054.基于城乡统筹的存量规划与机制创新——常熟“多规合一”实践PDF文本
规划设计

基于城乡统筹的存量规划与机制创新研究一一常熟“多规合一”实践何子张，洪国城，李佩娟摘要：常熟市进入存量规划时代，面临城市转型和产业转型的双重挑战，制析传统“多规合一”工作模式在常熟所面临的问题，提出“多规合一”与“三优三保”融合的新路径。提出常熟“多规合一”的规划策略，对常熟城市空间治理机制创新思路进行思考，探索苏南地区存量时代基于城乡统筹的规划转型方向。关键词：多规合一，存量规划，空间体系，城乡统筹引言2014年8月26日，国家发改委、住部、国土部和环保部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国“多规合一”工作全面铺开。根据各地工作基础、政治生态环境等实辱情况多规合计”作主要分为四种模式：（以部门机构整始为主导，强调规划编制与管理的协调，代表城市为武汉、上海、深圳等：(2)在市县层面编制统筹性的空间规划，强调“一张图”规划成果，代表城市为嘉兴、开化、大理等：(3)以控制线划定为重点，盘活用地指标，保护生态底线，代表城市为广州。(4)以“多规合一”为切入点，系统配套推进空间治理改革，代表城市为厦门。本文以常熟市为例，分析进入存量时代，面对产业转型、城市转型双重挑战下“多规合一”的路径选择及规划策略。1、存量规划时代城乡统筹是常熟“多规合一”工作的必然选择1.1、常熟进入存量规划时代常熟位于长江下游沿江南岸，东倚上海，南连苏州，西邻无锡，北临长江，与南通隔江相望，作为百业兴旺的商贸城市，自古就有“锦绣江南鱼米乡”的美誉。作为“苏南模式”的发源地之一，常熟市的经济发展水平曾一度位于苏州各县市之首。多年来常熟城市设用地长期处于快速增长阶段，设用地年增长约20km°，2014年常熟市全市现状设用地规模已达到363km,至2020年常熟市只有25km的规划剩余设用興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
地指标可用，且大部分规划剩余设用地指标均已分配至各镇、开发区。2020年常熟市全市设用地规模将达到388km,占市域用地面积比重由2005年22.5%提高到30.5%。按照国际宜居城市的横向比较，城市开发强度达到0%为警戒线。按照美丽常熟规划战略，常熟已进入以存量用地空间布局调整、内部提升的存量规划时代。存量规划是在保持设用地总规模不变、城市空间不扩张的条件下，主要通过存量用地的盘活、优化、挖潜、提升而实现城市发展的规划（邹兵，2015）1.2常熟面临城市产业转型与城市转型的双重挑战1.2.1产业转型得益于优越的地理区位、悠久的手工业传统、过剩的劳动力优势，以镇村两级集体经济为主体的苏南乡镇企业异军突起，常熟走上了一条乡村工业化与就地城镇化的道路，即“苏南模式”城镇化（范凌云，2015）。这种自下而上的城镇化，以“村村点火、离土不离乡”为主要发展特征，乡镇企业扮演重要的角色。然而，随着国际经济形势的转变、劳动力成本的上升，传统劳动密集型产业面临竞争力下降、产能过剩、效益低下等问题，尤其对成本较为敏感的苏南民营企业，低技术门槛的传统产业可被更具劳动力和资源成本优势的中西部地区复制。2015年常熟纺织服装等传统行业占全部工业比重38.6%，工业增加值率仅为19.2%，工业用地坪效11.32亿元/km2。另一方面在经济发展、城乡设及社会民生的多重压力下，人老龄化和土地资源的约束将愈发凸显。“人红利”的逐渐丧失将加大用工需求缺，削弱未来经济成长动力。1.2.2城市转型常熟市近5年新增城市设用地近70%集中在两个工业区及两个产业园区，67%为工业用地。长期自下而上的粗放式增长，各镇在工业集中区之外，仍有大量零散设、沿路发展、遍地开花的村级工业用地，设空间与生态空间犬牙交错。目前常熟全市工业用地约254km,约占现状设用地面积34%，约占市域面积20%。一方面，大量的乡镇企业由于城市产业的转型调整导致用地闲置。另一方面，中心城区发展面临着用地指标严重缺乏的问题，大量的重点项目、重点设片区急需设用地指标保障城市发展。興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
图1：常熟市现状工业用地分布图1.3常熟“多规合一”的路径选择1.3.1土地资源约束条件下的规划冲突分析曲当津骑麦大网J7.乙SCNE工《常熟市城市总俸规划《20102030)》界定了城市总设用地规模约313km,该规划体现了高速发展时代向“规划”要地的特征，为了集聚发展中心城区和镇区，原规划对要拆除现状95%的村庄。但这几年的实际发展表明该规划无法实施，大量的村庄仍然存在。为切实指导全市中心城区、各镇、各开发区的规划编制与实施，此次“多规合一”拼合了中心城区、各镇、各开发区的已审批的控规、镇总规等，形成了规划拼合图。该拼合图体现各板块最大限度的空间发展诉求，共计城市设用地约460km2，再加上城规规划中被抹除的村庄约112km2,常熟市实际的规划需求设用地面积约达到572km2,占全市域面积的45%。在《常熟市土地利用总体规划(2020)》界定了常熟市总设用地指标为312k,与城规基本一致，但土地利用总体规划中包含了大量在城市总体规划中被抹除的村庄设用地。此次“多规合一”拼合了国土最新的审批数据及设用地的指标调整，土规的拼合图总设用地规模为388km2,己远超出了国土的规划文本的数据。通过比较城规拼合图与土规拼合图的基本农田，发现城规约有78.78km2的规划设用地需占用土规的基本农田。此次“多规合一”还对各部门专项规划进行收集，并分析各部门专项规划生态要素与城规、土规工作底图的矛盾，例如常熟市生态功能红线规划与城规拼合图共有差异图斑数量37784个，差异面积80.03km2。興尚览Z.Z沁.E]
图2：城乡规划拼合图Z.J图3：环境生态功能红线规划与城规拼合图的矛盾1.3.2城乡统等是常熟“多规合一”工作的必然选择2012年广州市基于“两规”矛盾造成土地资源浪费、行政审批效率低下的客观现实，率先在全国特大城市中，在不打破部门行政架构的背景下，开展了“三规合一”的探索工作，筑素前网Z.Z心.NE]
摸索出了一条相对成功的合一路径（朱江，2015）。以广州为代表“多规合一”模式是通过划定各类控制线，协调部门规划差异，统一用地分类标准，达到盘活设用地指标目的，广州全市“有土规无城规”图斑8.97万块，差异面积248.26km,共调出图斑6.4万块，调出规模130.06km。按照以广州为代表的“多规合一”工作路径，常熟市土规与城规差异图斑能调出约6.7km的用地指标用于指标调入、生态控制线内调出约1Ok用地指标用于指标调入，而常熟市城规超出土规设用地约182km,若仅通过“多规合一”图斑差异处理所腾挪指标远远难以保障城市发展需求，以指标腾挪、控制线管控为主要目标的广州模式无法解决常熟的主要问题、重点需求。典图4：常熟市土超城调出图斑分布图常熟的“多规合一”工作充分利用地方政策，针对重点问题，探索新的工作方法。江苏省早已意识存量设用地粗放利用、闲置的问题，利用国土部城乡用地增减挂钩的政策，创新性的提出“三优三保”政策，即通过优化农用地结构布局、优化设用地空间布局和优化镇村居住用地布局，做到保护资源更加严格、保障发展更加有力、保护权益更加有效，实现促进土地空间优化配置，促进土地资源集约利用，促进生态环境显著提升。“三优三保”政策坚持先垦后用，分年度整体推进城镇村开发边界外、基本农田保护区内的设用地拆旧复垦，拆旧复垦纳入国土部、江苏省土地综合整治监管平台，涉及设用地调整使用的，按城乡设用地增减挂钩方式单独管理、封闭运行，苏州全市按照每年不超过1.5万亩控制规模。拆旧复垦形成的农用地、耕地经市级验收合格后，按照复垦前原理筑素前阀Z.ZC.ET
设用地规模的80%形成士地规划空间指标，剩余20%增加为耕地保有量。常熟市作为“三优三保”试点城市，在全市开展“三优三保”专项规划编制工作。为合理配置城乡土地资源，推动“多规合一”工作与江苏省地方政策衔接，保障常熟市“多规合一”工作更加有效。项目组主动推进“多规合一”与“三优三保”专项规划深度融合，依托“三优三保”专项规划促进常熟市城乡资源更加有效配置，保障常熟发展。2、常熟“多规合一”规划策略2.1制定《“美丽常熟”战略规划》，谋划战略共识“多规合一”是对空间资源进行整体统筹，而要形成全市统一的空间发展战略必须先统一全市思想。为此，常熟市制定《“美丽常熟”战略规划》，分析常熟城市当前发展形势，确定常熟市的城市发展愿景与目标，提出适合常熟实际的城市发展定位、目标和空间形态结构。2.2构“多规合一”一张蓝图2.21装辣家燕绩套雨站修愿库首先需摸清常熟的规划家底，收集包括体现空间发展意图的规划、体现土地供给与控制的规划、体现生态要素管控的规划等，按照基础数据采集及整理标准，收集并整理常熟市各部门组织编制的专项规划，包括绿委办的绿地系统规划、水利局的市级河道蓝线规划、林业局的林地保护利用规划、环保局的生态红线规划等，将各部门空间规划的规划数据、基础地理数据等参照数据入库标准开展数据入库工作，形成了各部门规划信息库。通过“多规合一”专项规划梳理，摸清了常熟市各部门专项规划的家底，理清规划冲突的具体情况，为下一步空间规划体系和规划体制改革，为生态文明体制改革奠定基础。同时，收集国土部门历年的供地情况、用地收储情况等资料，梳理常熟市存量土地8.68km并形成存量土地分布图，主要包括农转用己批未供用地、国有开发储备未供用地等。通过梳理存量设用地，一方面作为图斑比对工作的现状土地使用基础数据，作为判别图斑调入调出的重要参考依据。另一方面，也是下一步盘活存量用地的工作底图，通过厘清明确纳入设用地规模控制线的数量和布局情况，制定相关措施加快供地：同时可以调出位于生态控制区域内存量设用地指标，优先安排给近期设项目。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
2.2.2统筹近期设，搭一套项目库为优先保障市级重点设项目在近期内的顺利推进，为常熟市设用地规模控制线、设用地增长边界控制线的划定提供参考，基于城规工作底图，在全市划定了14.62km的重点设区。同时梳理十三五重点项目库，形成重点项目空间分布图：对全市十三五重点项目进行分类并落实到空间，梳理确定全市设项目481项，有预选址的设项目278项，形成重点项目分布图和重点项目库。并对重点项目库的项目进行优先排序，优先保障重大民生工程、重大基础设施项目。2.2.3梳理生态底线，构生态安全格局基于《“美丽常熟”战略规划》所构的宏观层次的城市空间结构、布局和生态廊道总体格局，通过落实林业、水利、国土、绿地等城乡生态安全空间要素，明确生态保护的底线控制要求。结合十三五重点项目空间分布、城市重点设区，在中观层面上落实符合城市发展的理想空间格局和发展导向的生态空间格局规划，明确生态与设空间。才落实《“美丽常熟”战略规划，规划提出常熟应以城市优越的自然山水格局为基底，顺应“沟通长-太”的大区域生态格局，形成交通生态林带、河网生态绿廊相互交织、三条绿楔有机渗透的风车状城市生态结构。保护生态敏感空间，选取河流、湖泊、坡度、高程、地质、生境等自然因子进行生态敏感性分析，根据不同类别指标确定相应的敏感性等级，通过生态敏感性分析显示：常熟市适宜设用地305km,基本适宜151km,基本不适宜设用地578km,不适宜设用地242km。表1：常熟市生态敏感性分析表敏感因子低敏感性较低敏感性较高敏感性高敏感性河流>+最小宽度+最小宽度最小宽度河流湖泊>+最小范围+最小范围最小范围湖体坡度<5<>5°-1515°-25>25高程<20m<>20-40m50-80m>80m地质地质灾害非易发区地质灾害低易发区地质灾害中易发区地质灾害高易发区生境设用地耕地草地、园地林地、水域、滩涂興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
落实各部门生态红线规划，通过落实林业、水利、国土、绿地等城乡生态空间要素，包括156km的城市绿地、213km的河道水系、24km的林地、164km的生态红线等，依据各生态保护要素的底线控制要求，以《“美丽常熟”战略规划》所确定的生态空间格局为指引，叠加分析各生态要素。初步划定控制线，构城市生态安全格局，依据各部门生态要素管控的严格性，按照从严管控的原则，对基本农田保护线、生态红线、林地保护线、水系蓝线、公园绿线等部门控制线进行叠加分析，划定全市各部门共同遵守的生态控制线，共计面积约820km2，占全市面积比例65%。2.2.4对接“三优三保”，优化城乡空间布局在构的城市生态安全格局的基础上，进一步优化土规、城规的空间布局。通过土规、城规的两规图斑比较，常熟市两规一致用地面积约982km',土规为设用地、城规为非设用地面积约112km,城规为设用地、土规为非设用地面积约182km。黑部筑素城规超出土规面积：182km两规一致非设面积：705km2不一致图班：13.6万块不-致总面积：294km2%规过土拒土规超过规世越一垃图5：常熟市两规差异分析图依据划定的城市生态空间格局，保持土规指标总量不变、压缩城规2020设用地规模、优化城乡空间布局：同时将部分大型公园绿地、成片防护绿地等设用地调整为生态绿地，纳入非设用地。腾挪的指标优先保障重点设区和重点项目。依据以下原则调整两规图斑差异：(1)全市总设用地指标依据土规，总量不变，空间优化：(2)优先保障重点片区、重点项目、民生和基础设施项目；(3)优先保障与成区连片的区域，城市集中成片开发：興尚理罚素前网ZC
(4)原则上指标不跨镇调整，各镇和中心城区内部平衡。依据以上原则，常熟市土超城差异图斑、设用地占用生态控制区图斑、城市绿地图斑共计调出指标约16km用于保障重点项目、城市重点设区。为进一步优化城乡空间布局、盘活土地资源，“多规合一”对接“三优三保”，以辛庄镇试点开展两规融合工作，明确了两个规划的融合机制：在“三优三保”阶段，主要针对农村居民点布局优化，依据拆旧新政策，进行农村居民点的优化调整，腾挪的指标在全市范围内调配。“多规合一”阶段，主要针对城镇设用地布局优化，腾挪的指标镇内平衡，城市规划区外围的农村居民点依据“三优三保”规划进行调整。“多规合一”同步开展“三优三保”摸清家底纳入拆旧新优先保证城市中心区差异分析的设需求，指标在腾挪指标全市范围内调配道守土规强制性内容腾摄指标各镇内调配巾优化城乡布局图6：“多规合一”与“三优三保”的关系下一步“多规合一”将在全市开展与“三优三保”规划的融合，将“三优三保”拆旧新腾挪的指标纳入“多规合一”，进一步协调划定生态控制线、城市开发边界、2020设用地规模线，优化城乡空间布局，促进常熟市城乡统筹发展，保障了常熟市城市发展诉求。中面有：)有年自1年。海角道，方等年指度、。图7：常熟市辛庄镇“三优三保”布局示意图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2.5划定控制线体系，明确城市设和保护空间通过对接“三优三保”，协调城乡规划和土地利用总体规划空间布局，落实重点设区和国民经济和社会发展规划的重点设项目，开展全市控制线划定工作，划定控制线体系，包括一级控制线、二级控制线。一级控制线强调空间属地的原则，通过全市统筹、各部门协调明确生态保护与城市设空间，划定生态保护控制线和城市增长边界控制线，分为生态控制线、城市增长边界控制线(含2020年和2030年城市增长边界控制线)。二级控制线侧重部门管控，结合各专业部门的管控要素，划定各专业部门管控线。分为生态控制线内部控制线：对生态控制区的内部进行细化完善，明确各类生态要素的管控边界线，包括永久基本农田红线、生态保护红线、生态林地控制线等：城市开发边界内部控制线：对城市增长边界控制线内部进行细化完善，明确各类公共政策区的管控边界线，如产业区控制线等。城市增长边界控制线生态控制线药4设地生态用地生设用地基本林地农田产业区控制线基本农田控制线生态林地控制线图8：常熟市“多规合一”控制线体系关系示意图三、常熟城市空间治理机制创新的思索3.1创新空间规划体系，实现统筹规划通过统筹规划，持续推进“多规合一”，真正解决空间规划冲突的本源性问题，实现“一张蓝图干到底”。统筹规划是手段不是目的，是推进城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手。统筹规划要以空间为切入点，把城乡发展的设系统、交通系统、河湖系统、农林系统、信息系统、文化系统、社会系统等各类统筹起来，以“规划的有序”推动“城市治理的有序”。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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