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规划实施与管理105.城市规划管理网站的规划公开研究与探讨——以广州为例PDF文本
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城市规划管理网站的规划公开研究与探讨一一以广州为例杨明，周舟摘要：在城市规划公众参与的深化背景下，作为公众参与重要阶段之一的规划信息公开得到了快速推进伴随着互联网技术的发展，依托网络的规划信息公开成为重要方式之一。通过查阅国内外若千城市规划管理网站中规划编制内容的信息公开情况，木文进行了规划信息组织、土地管控内容展示和交互性设计等方面的比较分析，提出政务网站的规划公开应进一步拓展系统化、清晰化、协同化、动态化和主动化的设。同时以广州为例，结合其规划特点，提出结合地方规划编制体系设综合系统，基于法定规划基础进行阶段式土地管控信息公开，“多规合一”导向下融合互通以及强化空间检索、三维展示和交互功能设计的构策略关健词：公众参与，规划公开，政务网站，信息组织，公开方式，交互1引言曲出Z串F主太1717C二根植于长期的政治一经济、社会发展背景，在现代台由主义思想的复兴和民权运动等诸多因素影响下，西方市场经济国家早在20世纪中叶即先后立了城市规划的公众参与制度。谢莉·安斯汀(1969)对公众参与进行了实践分析，提出了市民参与的八级阶梯，认为公众参与可分为“操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权、公众控制”八个阶段。其中，八阶段中间的“告知”和“咨询”阶段是向市民报告既成事实，进行民意调查、公共聆听等，其重点是对城市规划信息的公开，是公众参与的起点，也是实现向更高层级的公众参与迈进的重要阶段。当今，国外发达国家大多已构完善的城市规划公众参与流程机制，对城市规划信息发布的内容和方式都做了具体的规定，贯穿规划工作的各个环节，以确保公众知情并获得足够的信息，便于参与城市规划事务。我国通过近30年的公众参与实践和发展，在国家不断完善政策设和城市规划快速发展背景下，在自上而下的政策引导上取得了树。2008年起施行的《城乡规划法》第八条规定：“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划”。截至2010年6月，全国31个省、自治区、直辖市中有26个省份从不同效力层级的法律规范中对城乡规划公示*本文受广东省自然科学基金(2016A030313690)支持。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
做出了细化规定。而2016年2月6日国务院发布的《关于进一步加强城市规划设管理工作的若干意见》中进一步指出“控制性详细规划的编制、实施以及对违规设的处理结果，都要向社会公开。”而城市规划的公开有多种形式，城市规划主管部门的规划编制方案公示、规划展览馆展示、媒体宣传等都能向公众展示规划信息。随着互联网技术的快速发展，以城市规划信息为载体的城市规划网站设也成为规划公开的重要组成，并在信息公开的长期性、动态性和覆盖率上相比传统公开形式更具优势本文结合国内外城市规划管理部门规划管理政务网站的规划信息公开比较分析，以广州为例，提出规划网站中城市规划信息公开的若干设策略。2城市规划管理网站的规划公开情况及比较2.1规划公开的基本情况我国大城市的规划管理网站规划公开情况较为类似，大多是按照将战略规划、总体规划、控制性详细规划（法定图则）、修性详细规划和相关专项规划等层级的规划内容进行网络公开，其重点公开的内容往往集中于控制性详细规划（法定图则）层级。因香港特别行政区发展背景的待殊性和城事设的领先性，其网站规划展示更为清晰透明，利用地理信息平台对法定图则进行了全方位的展现。表1：国内若干城市规划管理网站规划公开情况网站/网址公开内容北京市规划委员会网站批后规划成果公开的内容主要包括在“规划成果”专栏内。其中网站该专栏内又按照规划体系展示了总体规划、十一个新城区规划、特定www.bjghw.go地区规划和专项规划的信息。v.cn/web/index.html上海市规划和国土网站批后规划成果公开的内容主要包括在“规划管理”专栏内的“规资源管理局网站划审批”版块链接中。该版块内的规划成果则主要是各区控规和控规www.shgtj.gov.局部调整的内容。cn网站批后规划成果公开的内容主要可通过首页“规划公布”栏目下的天津市规划局网站“规划”制定链接进入。该版块内的规划成果包括了空问发展战略规www.cityplan.g划、总体规划、控制性详细规划、修性详细规划、筑设计和设ov.cn工程设计等。成都市规划公众平网站批后规划成果可通过“公示公告”、“网上规划馆”和“规划在台网站线”等链接进入。其中“网上规划馆”包括了成都城乡总体规划等规www.cdgh.gov.划内容，“公示公告”和“规划在线”则分别以图纸和地理信息平台cn的方式展示了控规成果。興素前阀Z.ZC.NE]
深圳市规划和国土网站批后规划成果包括在“城市规划服务”专栏内，主要包括了发展资源委员会网站策略、总体规划、近期设规划、专项规划、法定图则和分区规划/www.szpl.gov.c组团规划等的内容。同时可通过网站内的“规划地图”链接，浏览到n深圳市规划地理信息库。网站向公众展示了香港整个行政区域范围内的规划内容，重点以分区计划大纲为框架，以法定图则为重心，通过电子图与注释文本结合的香港法定规划综合方式，形成了全面、详实的规划成果展示体系。网站在分区计划大纲用地地带区划基础上，可查询编制了法定图则的区块的法定图则信息，包括在法定流程中所处的阶段和详细的图文注释，www.ozp.tpb.gov.hk基本实现了规划成果的全公开和全透明。该网站给注册用户邮箱发送每星期在宪报公布最新法定图则的资料，实现了主动面向公众的规划公开。立足于长期的规划公众参与实践，纽约、新加坡、东京等国外先进城市的政府网站在规划公开方面具有借鉴意义。它们在规划公开体系构上与地区规划编制流程紧密结合，形成了清晰和富有结构性的规划展示层级，并往往对规划专业知识进行了系统性的介绍，同时在涉及土地使用信息上多基于地理信息系统进行了全面和动态的规划展示，信息全面、用户易读，为公众进一步了解并参与规划提供了有力的基础。表2：部分国外先进城市规划管理网站规划公开情况网站/网址公开内容纽约市城市规网站的规划展主要分为规划研究和区划两层面。在规划研究层面，网划部网站站将纽约各区内策略性的规划研究内容进行了展示。区划则重点依托区划www1.nyc和土地使用应用系统(Zoning and land use application),通过地理信gov/site/plannin息和网络技术将海量信息构成一个综合体系，将全面精准的底图数据库、g/index.page多重规划信息复合数据库和规划标准及内容解释库进行了充分链接，使公众能够对区划本身及其对应的文本、地图、地区和相关专业词汇进行阅读，并在技术上实现了快速访问和及时更新。新加坡城市发网站的规划对规划流程(planning process)、概念规划(concept plan)、展局地图网站总体规划(Master plan)、土地利用规划(land use plan)进行了清晰www.ura的阐述。同时，网站，将新加坡03、08和14版总规和各类专项规划、房gov.sg/uol屋设、城市设计导则、已批规划等构为集成地图(URA intergratedmaps),信息全面、界面友好，操作简易，使公众可快捷了解城市规划并反映相关诉求。东京都都市整东京都都市整备局网站用清晰的图例、图文详实的操作解说，向普通居民备局网站展示了日本东京都用地的控制信息，采用市-居委-街道-道路的分级查询www.toshi方式，1：2500,1：5000,1：10000三种比例尺，向居民直接显示东京都每seibi.metro.toky块用地的控规控制信息，如筑密度、容积率、根据不同高度分区而确定o.jp/的筑限高等，方便了普通居民查询、自住房所需注意的控制信息。网站可选的图层高度凝练为规划道路、铁路、用地性质、分区规划、标注以及特定地区信息，简化了操作界面，方便了居民查询。地块信息内存有分区规划的链接，可链接至地块所处分区规划的规划文本。興Z.Z沁.ET
2.2规划公开的信息组织由于各地区所编制的规划总量大，成果类型多，属于动态更新过程中，因此对庞大的规划信息进行有效的系统组织，并实现及时更新，使公众可以及时全面地了解到地区有用的规划内容，应是规划信息组织重点关注的内容。在网站规划公开的信息组织上：国内城市的信息组织方式不一，但整体而言，展示形式多以标量的图纸信息为主体，与空间地域进行关联组织或是依赖地理信息系统的地图浏览组织的程度有待增强。而我国香港和国外先进地区的规划公开信息多体系清晰且配有地理信息系统，系统的功能及复合信息的能力较强，呈现出一定的差距。表3：国内外若干城市规划管理网站规划信息组织方式比较离散条规划层空间区地理信离散条规划层空间区地理信目级索引域索引息图目级索引域索引息图北京0O深圳上海O√O香港O天津O00纽约0√武汉O东京0√成都o筑o素材惭加城L.oZSG.N反备注：“包含”选“√”，“不包含”选“O”2.3土地管控规划的公开程度从涉及各城市土地管控规划的公开程度进行比较（如我国大部分地区的控制性详细规划、深圳和香港的法定图则、纽约的区划、新加坡的实施性总体规划)：国内部分城市的控规成果未在网站公开，而在己公开的城市中控规成果公开程度不一。就整体而言，多存在覆盖区域不足、公开程度不足、公开标准不一的问题：而国外先进地区的规划公开信息多基于统一的地理信息系统平台，实现了地域全覆盖、公开程度标准化的格局。表4：国内外若干城市规划管理网站土地管控内容的公布情况比较用地性用地面积开发强度指标配套要求土地管控规划土地管控质指标指标深度一致性规划所覆盖的范围上海用地中各地块用部分地块容积配套设施基本一致市域类、用地面积率、部分地块地小类筑高度等理筑素前阀Z.ZC.ET
天津用地大各地块用部分地块容积公服设施、基本一致市域类、用地面积率、筑密度、公用设施要地中类绿地率等求武汉用地大各地块用部分地块容积公共服务设不完全一致市域类地面积率、筑面积、施配套要求筑量比例、筑密度、绿地率等成都用地大无无公服设施和基本一致中心城区类、用市政设施配地中类套要求深圳用地中各地块用部分地块容积公服设施和基本一致市域法定类、用地面积率市政设施配图则已批地小类套要求地区香港用地分各地块用容积率、筑各类土地用一致市域类地面积高度、筑层途配套说明数、筑退让等纽约用地分各地块用容积率、筑停车控制等一致涉及约75%类地面积退让、居住用的市域面地户数、绿地筑率琳南新加坡用地分部分地块容积无一致市域类率等2.4规划公开的交互性设计规划信息公开作为公众参与的一个重要形式，实现与公众的良好互动，应是网站设的优化方向。比较我国内地城市的网站，香港及国外的网站呈现出更多的多样化，与公众的互动程度更高。如在传统单一的信息公开的基础上，增加了规划编制板块内的信息检索功能，方便用户查询到特定的规划信息：将规划编制技术说明面向公众，解析了“规划是什么”、“规划包含什么要素”、“如何实现用地导控”等：在被动查阅的基础上增加了信息推送，变被动为主动。表5：国内外若干城市规划管理网站辅助功能设计情况比较面向公众面向公众规划编制主动发送的规划编规划编制主动发送的规划编专项信息规划信息制技术说专项信息规划信息制技术说检索检索明明北京深圳筑素衬阀Z.Z沁.E]
上海0香港天津000纽约0武汉O00东京0成都o0O新加坡o备注：“包含”选“√”，“不包含”选“O”2.5小结通过对国内外规划公开实践情况的比较，可以发现我国的规划公开已经步入了一个深入的阶段，在体系构、信息展示和用户功能上均有了较好的实践。但是与世界发达地区相比，我国城市规划管理网站的规划信息公开仍有一定的差距，在规划公开的过程中，常受制于技术手段、城市快速更新、社会舆论等多方因素，呈现出公开标准不一、范围覆盖不足、可查询性较弱、公开程度不足、内容更新缓慢、与公众的互动不足等有待进一步完善之处。3广州规划公示系统构的探讨与国内其他城市相比，广州具有一定程度的市民化社会特性，在支持规划管理的规划信息化上亦进行了不少实践。，2004年起，广州开展城市规划统一信息平台“GS综合应用系NE统”构王作，并于2005年正式投入使用并不断扩增数据。“GS综合应用系统”纳入了规划编制、行政审批、基础地形、政务地图等多类信息，为规划管理提供了有效的支持，也为面向广州市民公众参与的广州规划公示系统的立提供了良好的基础。3.1广州规划公示系统的设目标以系统化、全面化、清晰化、动态化和主动化的理念为指导，明确城市的自上而下的规划体系，增强土地利用规划信息的透明公开、全面覆盖，并强化辅助功能设计，增强公示平台的应用性和体验感。3.1.1系统化为便于公众知悉自上而下的多层次规划编制情况，规划公开信息平台应基于所在地区的城市规划编制背景及技术体系，构层级分明、上下联动的城乡规划体系公开平台机制。3.1.2清晰化规划公开信息平台应能清晰展示城市土地使用情况，便于检索、便于查询，将规划信息与地图信息等充分链接，方便公众对具体信息的定位。3.1.3协同化规划公开信息平台应充分依托各地区城市规划部门对城市用地规划管理的平台优势，在興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
市域规划协同的目标引领下，与发展规划、土地利用规划、近期设规划等多层次规划协调统一。3.1.4动态化规划公开信息平台应能实现及时更新，并区分未编、在编、已批等规划信息，能实现动态调校、实时更新，从批复到进入平台确保规定工作日内完成。3.1.5主动化规划公开信息平台的推广与运营，与地区论坛、贴吧、纸媒、视频网站、自媒体等多种形式互通有无，确保公众参与低门槛、主动征询各阶层意见。3.2广州规划公示系统的设策略3.2.1依托规划编制体系进行系统构和层次组织广州的规划特点在于城市规划及其编制技术上持续的战略实践，并致力于规划体系构和空间细分管理。历经十多年的规划编制技术发展，广州市已基本搭了自市域、片区、发展单元和管理单元的多层规划体系，通过各层级内的空间细分管理，构自上而下的规划传输和自下而上的规划反馈相结合的模式。结合别市修秀繁形养层翔进行秩展示共公众如季械也视划体系化管理。公开系统空间层级体系依托广州的规划体系设，以《广州市城市总体规划(2011-2020年)》和市域已批控制性详细规划为规划内容基础，结合广州功能片区规划层级分类，按照上下层级的规划联动原则搭的“市域一片区一功能组团一功能单元一管理单元”五级规划编制管理体系空间，进行不同层级的内容展示。表6：五级规划编制管理体系展示内容市域层级展示广州市域范围，依据广州市已批复总体规划，对广州市的市域面积、规划人、规划设用地、城市性质和城市职能进行公开。片区层级按照广州市城市功能布局规划，将全市分为都会区、南沙滨海新城、东部山水新城、花都副中心、增城副中心、从化副中心6个功能片区。系统展示各片区的发展定位、用地规模、人规模、产业发展策略等重要规划信息。功能组团按照“生态隔离、功能明确、相对独立、职住平衡、有机联系、紧凑发展”的层级原则，结合功能片区范围，划分25个组团。系统展示功能组团层级的各类基本内容要素。功能单元按照总控联动的原则，在25个功能组团中划分212个功能单元，并逐一明确公层级开各功能单元主要规划控制信息。系统展示各功能单元主要规划控制信息，控规编制应以功能单元为范围，充分落实功能单元的各项控制要求。规划管理为充分规划编制与规划管理关系，在片区、功能组团的基础上，结合考虑行政单元层级街道界限范围：天然的地理界限（如河流、铁路等）；城市土地利用功能、功能内在关联性；土地使用性质的同一性：主次干道围合的街坊：合理的交通分理筑素前网ZC.NE1
区等因素划定规划管理单元。目前，市辖十区范围内共划分了近2000个规划管理单元。系统展示规划管理单元控制指标要求，包括主导属性、净用地面积、总筑面积、配套设施数量与规模、开敞空间数量与规模、文物保护、人规模等。3.2.2基于法定规划基础的渐进式公开内容构在快速城镇化的背景下，规划存在覆盖面不全、稳定性不足的特点，规划公开应能在满足公众合理知情权的基础上，避免因规划自身的刚性不足引起不必要的纠纷和争议，导致行政资源的浪费。规划公开信息平台应是基于相对稳定的规划基础，重点落实在规划稳定区域，以法定规划为核心进行具体用地布局的展示，在指标上对刚性指标、用地主导功能的公开。同时，应随着公众参与、规划公开的逐步深入，应进一步加强规划全域化公开，立标准化的规划体系，基于稳定的规划基础实现渐进式逐步公开。在规划公开区域上，广州市可依托现有的城市规划统一信息平台“GIS综合应用系统”和高覆盖的规划编制基础，对进行己覆盖地区全部公开。但考虑到规划编制的动态性，将全域各控规单元按己编制（待修编）、编制中、待编制等不同状态分类，确保公众的知情权、参与叔和隐轻权素材风山7在规划公开信息平台的设计中，按照从部分公开向至部公开两阶段做渐进式设计。其中，前期的部分公开阶段基于规划管理单元层次，重点保留地块用地性质和配套设施属性项信息，公开7项指标：单个地块的地块编码、土地使用性质、用地兼容性、用地面积、公共服务设施、市政公用设施、交通基础设施。待广泛公众参与后，详细论证地块图则管控内容，稳定设计条件，公开范畴进一步扩大，可在上述七项公开内容的基础上增加容积率、筑面积、筑密度、绿地率、筑限高、人规模和停车位等具体指标。3.2.3“多规合一”导向下的融合互通2012年，广州市启动“三规合一”工作，对国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划三大规划进行协调，有效统筹了城乡空间资源配置，优化了城市空间功能布局。2015年，广州市再度启动“多规合一”工作，旨在进一步将全市各专项规划进行协同，实现广州市的规划“一张图”管理。面对城市各专项规划纷繁并列的局面，规划公开信息平台应以空间规划为载体，打通国民经济和社会发展规划、土地利用规划、历史文化名城保护规划、绿地系统规划、轨道交通规划等专项规划的壁垒，实现土地利用信息的整合。在规划公开信息平台的设计中，可在先期对影响土地利用的专项规划进行介绍和展示。理筑素前阀Z.ZC.ET
在远期，进一步将各类涉及土地管控的专项规划整合到城市规划的底板中，使公众能在一张公示图上获取全面的规划管控信息。3.2.4强化空间检索、三维展示和交流互动的功能设计规划公开信息平台应通过“空间热键”检索定位，并与地图进行叠加，通过道路名称、地名、项目名等关键字查询信息，为社会公众提供更加高效便捷的查询功能。在空间展示上，规划公开信息平台进一步纳入城市重点区域三维数据，将枯燥的二维平面规划信息转为立体形象的三维场景，帮忙公众更好理解城市规划控制要求与成果。此外，应利用网站平台开展规划咨询，向公众普及对城市规划工作的认识，并进一步通过微博、、电子邮件等信息推送设备主动提供信息、收集和反馈意见，变被动为主动，更深入的实现互动。4结语广州规划公示系统构的仍处于探讨阶段，有待于进一步的设实施，过程中也必将遇到很多新的问题。但随着信息技术的发展和规划行政主管部门执政效能的进一步提升，规划网站实现信息化并与市民对话应是时代发展的必需，也是城市规划公众参与诉求下的必然。注释规划网站的内容覆盖广，信息量大，本文所研究的主要是对城市规划编制内容的公开情况的分析，且重点集中在法定规划的层次。本文收集涉及的各规划管理网站数据时间为2016年3月至4月。参考文献[1]罗问，孙斌栋国外城市规划中公众参与的经验及启示).上海城市规划.2010(06)[2]陈锦富，论公众参与的城市规划制度[)城市规划.2000(07)[3孙施文，般悦.西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展.国外城市规划.2004(01)[4)罗光亮城市规划公示公开制度之探析一以青岛市为例[).贵州师范学院学报.2010(11)[5)孙翔.论城市规划管理部门政务公开制度的立一从规划网站的设谈起[.规划师.2004(10)[6彭冲，吕传廷，廖文翰，最雄辉.广州市数字化城市规划三维管理平台探究[A],2011城市发展与规划大会论文集[C.2011[7]蒋万芳，孙翔.对广州城市规划编制体系的若千思考).中国设信息.2007(15)[8]梁鹤年.公众（市民）参与：北美的经验与教训[U城市规划.1999(05)作者简介杨明，广州市城市规划编制研究中心，部长，高级规划师：周舟，广州市城市规划编制研究中心，副主任科员。興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
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