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规划实施与管理108.城乡规划公众参与制度建设问题与完善策略PDF文本
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城乡规划公众参与制度设问题与完善策略文志明，郭鹏摘要：党的十八届四中全会把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策的法定程序。这意味着城乡规划要进一步加强公众参与的力度，加快完善公众参与城乡规划的制度设，使公众参与决策成为城乡规划的一种新常态。本文通过国内外城乡规划公众参与制废设的比较分析，总结我国城乡规划公众参与制度设面临的问题，提出我国城乡规划公众参与制度的完善策略，即：各地统一立法化，参与主体多元化，参与层次休系化，信息公开智能化和动态化，反馈机制有效化，从而推进我国城乡规划领域公众参与制度设，提升城乡治理水平，促使公众参与成为城乡规划重大决策程序关键词：城乡规划，公众参与，制度完善1引言公众参与城乡规划的思想是伴随着西方发达国家民主政治的推进和城乡规划理论的变革而逐步发展起来的。20世纪60年代，达维多夫在《规划中的倡导和多元主义》提出“多元主义理论”，谢莉安斯汀在美国规划师协会杂志上提出“市民参与阶梯理论”：20世纪70年代，著名思想家哈贝马斯提出“交往行为理论”：20世纪90年代，赛杰尔提出“联络性规划理论”，美国人托马斯在《公共决策中的公民参与》提出“有效决策理论”。经过几十年“理论+实践”的发展，一些发达国家立了相对完善的城乡规划公众参与制度。在我国，1984年国务院颁布了《城市规划条例》，其中包含了关于城市规划中的公众参与的规定。1990年的《城市规划法》除了规定有关城市政府规划主管部门应当公布经过批准的城市规划之外，并没有涉及任何有关公众参与城市规划的法律内容。1991年为了配合1990年的《城市规划法》的施行而颁布实施的《城市规划编制办法》规定了规划过程中展开公众参与的原则性要求。我国有关城市规划的公众参与自20世纪80年代开始就已经有所讨论，但至今只是在局部的范围内、在特定的层次上有一些零星的尝试，在制度和实践的筑素衬阀Z.Z沁.ET
整体上尚未全面推行。对公众参与来说具有划时代的意义是2008年起开始实施的《城乡规划法》，使公众参与在城乡规划领域拥有了重要的地位。经过30多年的发展，公众参与城乡规划有了一定的法律保障，与其相关的研究也逐渐增多，但是在城市化进程中涉及多方利益主体的矛盾和冲突还是经常出现，比如2013年成都PX事件：2014年杭州垃圾焚烧事件以及2015年晋城市“砍树”事件。基于这样的一个背景，本文立足于公众参与城乡规划制度的视角，试图以“对比+发现+完善”（表1）的研究方法，进一步研究城乡规划公众参与制度设问题与完善策略，减少城乡规划制定过程中的矛盾，促进公众参与成为城乡规划重大决策程序。法定性比较参与主体比较怼参与方式比较信息公开程度比较反馈机制比较興可项原虽然城乡掬划公众参与法制设日初见成效，但由于备地缺乏统一标准，公众参与程度差别较大由于缺乏明确边界，公众参与主体过窄各层次城乡规划差异性大，缺乏与其特点相结合的参与鬣制度虽然城乡规划信息公开工作有序开展，但由于信息公开主动性不强、技术支撑不够，公众参与效果不明显由于缺乏反馈机制，公众反馈意见的采纳不透明各地统一立法化参与主体多元化審参与层次体系化信息公开智能化和动态化反馈机制有效化表1研究框架理筑素前阀Z.ZC.ET
2国内外城乡规划公众参与制度比较2.1法定性比较以美国为例，从联邦到地方的各级立法均明确了城市规划中公众参与的合法性。一是基于公众参与决策种类的多样性以及政府工作必须具有一定的透明性与开放性的原则，美国政府制定了《行政程序法》《信息公开发》和《阳光政府法》。二是从公众参与城市规划的合法性为出发点，制定了《联邦高速公路法》《国家环境政策法》以及《联邦交通法》，这些法规均明确规定了公众的知情与参与是规划合法与否的前提，并在公众参与的程序、范围、方式等方面都做了一系列的界定。在此法律框架下，联邦各部、州、县（郡）市都制定了相应的公众参与行政程序制度。通过从联邦到地方统一的立法制度，各地公众参与城市规划均有法可依，公众的质疑声较少，各地之间公众参与程度差别不大。在我国，2008年起实施的《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》以及2013年制定的《关于城乡规划公开公示的规定》均明确了公众参与的权利，提供公众参与城乡规划的法绅依据。但是相关法律法规只是令些原则性的规定，比如生冷内.UOU.二《城乡规划法》第二十八条规定“地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划”，这种简练概括性的规定不能有效地指导规划管理，从而造成各级政府及其规划主管部门无章可循，其结果是以本地的实际情况为根据，出台公众参与城乡规划的相关办法、制度。而由于各地经济水平差异性较大，公众参与城乡规划的做法在各地深度不一。2.2参与主体比较《城乡规划法》在第四十八条规定：“修改控制性详细规划的…征求规划地段内利害关系人的意见…”《关于城乡规划公开公示的规定》第一章第五条规定“城乡规划公开公示可在项目现场、展示厅进行，也可采用政府网站…等发布，或采用…方式，方便利害关系人知晓…”从这些规定中可以发现，公众参与的主体有很大一部分规定了听取“利害关系人意见”，公众参与主体范围在某些方面规定的比较窄。西方国家的公众参与不是停留在表面形式上的几个代表或者利害关系人，而是全民参与，比如美国，在公众参与相关的规划法规中，并没有强调“具有利害关系”的参与主体，理筑素前网ZC.NE1
而是规定“任何人”，这就促使公众在参与规划制定与实施时提出议的主体具有广泛性。2.3参与方式比较在德国，公众参与城市规划的方式可以分为两种方式：规划编制前的初始公众参与和规划编制完成后的正式公众参与1。通过不同的规划阶段，采取不同的参与方式（表2）。规划编制前，通过各种形式，将规划的目的、意义邀请公众对编制完成告知公众后的方案进行评论公众同规划人员共同编制规划草案通过各种形式使公众参如果需要修改规划部门对收集的内容变动较起来的意见与与到规划草案的讨论中大，将进行第二议做进一步的调典健筑素杖轮公众参与SC查和审评规划部门综合公众的意见形成编制前方案将审议后的意见纳将方案公示入规划方案规划编制前的初始公众参与规划编制完成后的正式公众参与表2德国公众参与城市规划的方式我国公众参与城乡规划方式主要包括：规划前期，因为在《城乡规划法中》并没有规定在规划编制前公众应该参与城乡规划，所以为完成现场勘测及资料收集的任务，规划人员一般都是进行简单的群众走访，公众意见收集面窄，形式简单：规划报送审批前，规定“组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”，但这种规定基本上属于“生米煮成熟饭”式的事后参与、被动参与，公众不掌握决策权，很难依据自身的利益与想法改变规划方向。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.4信息公开程度比较国外发达国家公众参与城市规划制度的一个明显特点就是政府对城市规划信息的全面公开。以美国洛杉矶为例，政府的规划部门天天对公众开放，所有规划方面的法规、表格、激光演示及计算机查询系统免费供市民查询。政府还要培训市民掌握有关分析方案用的规划技术，如地图分析、照片分析、市民模拟情景游戏等。自从2008年实施起《中华人民共和国政府信息公开条例》后，各地规划主管部门纷纷在网站上设置了信息公开专栏，其中包括机构设置、行政法规及规范性文件、设项目批准和实施情况等内容，在信息公开方面取得了进步。但是，首先规划项目公式的内容比较少，一般是几张重要的图纸（土地利用现状图、总平面、效果图等）以及少量的文字说明，其次这些基本上停留在二维层面，公众很难对城市空间进行感知，公众即使能够看到这些信息但很难“消化吸收”。2.5反馈机制比较在加套整，公座议贸价掌机使是首先对公众参气的预明和呢改进行拉、引导，立对公众议的反馈机制，然后对参与结果进行跟进和评估。这一系列措施的核心便是立公众意见的反馈机制，无论公众以何种方式表达意见，无论是否采纳其意见，政府都应该及时反馈信息，这已成为公众意见反馈机制的核心1。在我国，“征询与收集意见”阶段组织的不是很理想，很多是在公示的网站或者报纸上留下可以反馈意见的电话以及电子邮箱。对于公众反馈回来的意见，很多是直接交给设计单位供设计人员参考，然后在专家评审会上，将整理出来的部分意见发给各位专家，不过很少有专家对公众提出的意见进行讨论，仅仅是履行了程序。由于存在很多这样“走过场”的形式，公众不知道自己提出的意见是否被采纳，感觉没有被关注，参与的积极性受到影响。3我国城乡规划公众参与制度设面临的问题3.1虽然城乡规划公众参与法制设已初见成效，但由于各地缺乏统一标准，公众参与程度差别较大以《晋城市规划局城乡规划公众参与办法》和《青岛市规划局公众参与城市管理试行办興尚理筑素前阀Z.ZC.NE]
法》对比为例（表3）。晋城市2014年实施的《晋城市规划局城乡规划公众参与办法》作为规章制度极大地提高了地方公众参与的程度，对公示方式、公示的时间和内容作了比较详细的规定，但是与发达城市的公众参与存在一定的差距，比如在参与办法中缺乏激励制度，很难提高公众参与城乡规划的积极性，难以形成“参与一反馈一再参与”的连续性参与。青岛市在管理办法中列出了奖惩制度，对有价值的参与意见做出适当的奖励，鼓励公众再参与，容易形成“参与一反馈一再参与”的连续性参与。表3青岛市与晋城市公众参与程度举例对比对比内容青岛市规划局公众参与城市管理试晋城市规划局城乡规划公众参与行办法办法第四条公众参与城市规划管理的方式第四条城乡规划公众参与的方为：市规划局和驻区管理处设置征集意式包括：公示、问卷调查、座谈参与方式见箱和电子信箱：邀请市民参加有关城会、听证会、调研访谈、公布、市规划的展示会、评审会、论证座谈会公告等。或听证会：聘请市民为城市规划监督员。曲第鞋藐素沐的市民公第条SC根帮题耳影响的范表及城市规划监督员，通过自荐、推荐、围和程度…合理确定座谈会参与人员邀请等方式产生…的…参会人员范围第八条将举行听证会的时间、地点通知申请人和利害关系人第五条对市民提出的有价值的参与意无激励制度见…规划部门将议有关部门或单位给与物质奖…第八条根据实际情况聘请市民作为城无公众监督市规划监督员，对城市规划实施进行监督.第七条在前海一线、城市风貌保护区参与办法中无单独提出重大设项目和其他重点地段范围内对青岛市城市形象和城市风貌有重大影响的设项目，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
由市规划局邀请有关方面的专家、人大代表、政协委员、市民代表和利害关系人参加城市规划听证会后，方可依据程序审。资料来源：根据《青岛市规划局公众参与城市管理试行办法》和《晋城市规划局城乡规划公众参与办法》整理而成3.2由于缺乏明确界定，公众参与主体过窄公众的范围有多大，如何确定公众范围的界定条件，这些都没有写进2008年实施的《城乡规划法》。通过与公众的多次交流与走访，笔者发现不同的年龄段，不同的性别，职业以及学历的差异，都会影响到公众参与的侧重点以及积极性。正因为上位法对公众参与主体的含糊不清，造成在实践中相关单位对公众参与主体的不确定性，相关单位就会依据便利程度收集公众的意见。通过这种形式收集的意见很难客观全面地反映公众意见，最终使得公众参与只是流于形式。3.3由于各层次城乡规划特点差异性大，缺乏与其特点相结合的参与制度城乡规划由总体规划、控制性详细规划、修性详细规划、乡规划、村庄规划等不同层次组合而成。每个层次城乡规划的目的与任务不同，都有其各自的特点，差异性比较大，从而公众参与的范围、内容、形式、深度等都不同，因而应根据不同层次的城乡规划采取不同的公众参与对策，但我国现阶段缺乏与各层次特点相结合的参与制度，无法保障公众的有效参与。3.4虽然城乡规划信息公开工作有序开展，但由于信息公开主动性不强，技术支撑不够，公众参与效果不明显虽然我国于2008年实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，各地城乡规划信息公开工作开始有序开展，但经过几年发展，信息公开并没有取得实质性的进展，比如2015年发生在晋城市设路上的“砍树”风波，就是因为公众掌握的信息量比较少：另一方面体现在技术支撑不够，很多先进的信息公开与查阅技术并没有得到应用与普及，比如一些三维空间可视技术，造成公众即使看到相关规划也很难对规划后的空间进行感知。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.5由于缺乏反馈机制，公众反馈意见采纳不透明在我国，公众参与反馈机制的缺陷主要体现在两个方面，一个是立法层面，一个是实践层面。一、立法层面，过于原则化的规定在具体操作中容易出现漏洞。二、实践层面，反馈机制的缺失造成公众参与的有效性与全面性较低。公众参与应该是持续的并对规划结果产生影响的。当前，当公众积极的提交意见后，相关单位很少给公众书面或者其他答复，基本不会公示哪些意见被采纳了以及意见不被采纳的理由。4完善我国城乡规划中公众参与制度的研究4.1各地统一立法化笔者议在《城乡规划法》《政府信息公开条例》等法规的基础上，由全国人大及其常委会制定《城乡规划中公众参与分则规定》（表4），对公众参与城乡规划作出详细的规定，在此框架下，要求地方人大因地制宜的出台相应的地方性实施分则，从而形成完善的体系，统一各地方公众参与标，减少众质韆，实现公平公正常态亿的会氛国上T表4《城乡规划中公众参与分则规定》设想框架章节内容第一章总则立法目的、立法依据、立法原则、试用范围第二章公众参与方式对公众参与方式作出详细规定第三章规划编制阶段规定根据规划编制前期调研、草案编制、报批、审定公布四个阶段，对这四个阶段公众参与程序、参与主体、参与方式等作出规定性说明第四章信息公开公示内容对公开公示的内容与时间进行说明，包括公示内容(图纸、设计说明)的要求以及公示时间的规定，同时对公众意见如何反馈作出说明第五章公众监督立第三方监督平台第六章激励机制对在公众参与中表现突出的个人及团体进行物质或精神奖励第七章法律责任未按规定执行应承担的法律责任興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.2参与主体多元化发达国家的实践表明，真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是由具有共同利益的非盈利机构、企业、社区等非政府组织机构的参与，并且是制度化的经常性的参与，这正是我国现阶段公众参与的欠缺之处6。以社区规划师为例，为推动社区发展行动的进行，许多国家纷纷制定了“社区发展计划”，旨在通过政府有关部门与非政府组织的合作，将社区的发展引导到有序的发展轨道上。社区规划师在台湾地区经历了十几年的实践与推广，在地区发展计划、社区氛围营造、城市空间改造及城市风貌展现等方面取得了很好的成绩。社区规划师成为了城市发生改变的重要推手。笔者认为，随着2009年社区规划师在深圳的首次尝试，到如今北京、上海、长沙、成都、济南等地的加速发展并不断完善，社区规划师可以向全国各地进行推广。将“社区规划师”作为公众参与的平台，在公众参与规划的力度、深度以及广度上进行扩展，搭起规划目标与社区发展诉求的桥梁。4.3参与层次体系化在上文中提到我国现阶段缺乏与各层次特点相结合的公众参与制度，应结合总体规划、控制性详细规划、修性详细规划、乡规划、村庄规划不同层次的特点，采取不同的公众参与对策（表5所示）。表5参与层次体系化规划层次规划特点参与主体参与方式编制阶段城市总体规划具有很强的宏观性，涉及社会公众、非问卷调查、、不到具体的城市设，牵政府组织、有听证会、展览展扯的利益矛盾较少，公众关专家、相关示、规划委员会参与积极性不高部门控制性详细规划确定设地区的土地使社会公众、非调研访谈、问卷用性质和使用强度，涉及政府组织、有调查、、听具体的城市设，存在利关专家、相关证会、展览展示、益矛盾，公众参与积极性部门、利益团规划委员会参较高体与興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
修性详细规划具有实施性，涉及地块内社会公众、非调研访谈、问卷全及周边区域公众的切身政府组织、有调查、、听过利益，公众参与积极性高关专家、相关证会、展览展示、程部门、利益团规划委员会、座体、城市规划谈会师乡规划、满足农民生产和生活的村民、有关专调研访谈、、村庄规划需要，从农村的实际情况家、相关部听证会、展览展出发，进行设规划，关门、城市规划示、规划委员会、系到村民的切身利益，参师座谈会与积极性高4.4信息公开智能化与动态化随着新媒体和大数据时代的到来，以社交网络、移动终端等为代表的新媒体在改变信息传播和人际交往方式的同时也在救变着城乡规划方法，为城乡规划研究工作提供了新的分析工具。通过各种新媒体技术的应用，“基于互联网+大数据的规划信息交流与公众参与平台”可以为公众参与提供了越来越智能化的专业工具。公众通过该平台表达对城市的诉求，从而实现“自下而上”的公众参与：非政府组织根据具体的规划项目在该平台上发挥宣传与监督的作用，有效的加入公众参与。近几年技术发展出的数字报纸、数字杂志、网络、数字电视、数字电影等，则是在互联网新兴信息与通信技术支撑体系下出现的新媒体。相对传统媒体，新媒体表现出交互性与即时性，海量性与共享性，多媒体与超文本，个性化与社群化等特性。新媒体与生俱来的与用户良好的互动交流特性，尤其是展示和交流两个主要优势，为公众参与提供了最佳的平台刀。“基于互联网+大数据的规划信息交流与公众参与平台”的搭可以分为以下几个过程。首先规划相关部门通过社交网络（微博、）召集当地专家、非政府组织以及社会公众组成“某某规划关注小组”。制作“某某规划”手机APP应用，内置规划位置的相关数据，可以进行现场定位、查看地图和影像图。在服务器端，制作“某某规划意见咨询”网站，与NebGIS结合形成一种随时都可介入的平台，提供可以三维展示的规划空间，所有公众都可以在该平台上自由表达意见以及修改规划方案，并且公众之间可以相互交流与沟通，然后興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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