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规划实施与管理060.从低效走向高效——城市存量街区更新实践探索PDF文本
规划设计

从低效走向高效一一城市存量街区更新实践探索李晨，左进摘要：当前中国经济进入新常态时期，一线城市中，深圳上海已经率先在总体规划中明确“设用地零增长甚至负增长”，当前城市设已经逐渐从增量空间扩张阶段走向存量提升的优化阶段。传统城市规划物质更新方式已很难应对城市存量街区所面临的产权，使用效率、制度等一系列复杂问题。现有制度给土地用途转变与房屋产权变更带来了巨额的交易成本，导致土地长期锁定在低效率使用者手中，本文通过持续跟踪研究厦门沙坡尾和天津小白楼五号地项目，提出当前城市存量小区更新的核心难点在于房屋产权复杂、交易成本高昂，探讨如何通过有效的制度设计降低交易成本，将资源从低效率的所有人转移到高效率的所有人，探索城市存量街区更新的新思路关健词：城市更新，存量街区，制度设计，产权，交易成本引言在过去的计年我国根据城面化的特点探索出?套针对增绿地的供给方式，即士地财政，其对于我国城市化原始资本的积累起到重要作用的同时，也成为城市高速发展主发动机。而随着经济进入新常态，这台发动机却在逐渐熄火，城市设也被迫由大尺度的快速式扩张走向以存量提升为主的优化阶段。深圳、上海等一线城市已率先走向存量甚至是减量的规划，虽然这一趋势率先表现在少数的特大城市，但也是未来多数城市所要面对的重要问题。在增量规划里暗含一个假设，城市土地产权是单一的，政府和规划师可按效率最高的原则设计城市。但在存量规划中，政府和规划师无法回避的是要面对大量的既有产权人，如果按照增量“拆除一安置一变容一出让”的方式进行城市更新，政府不仅要面临巨额的拆迁补偿”，还要面临老城不断消失，城市肌理逐渐蚕食，城市公共服务（学校、医疗）不断短缺等诸多社会压力。而城市存量之所以逐渐衰落，很大程度是源于现有低效率的使用很难被更为高效的使用所替代。这就需要规划师在产权转移的过程中，结合实际项目的具体特征，不断发现新问题，权衡利弊，降低交易成本，实现社会效益的最大化。1.厦门沙坡尾传统社区更新的启示*国家自然科学基金重点项目(51438009)资助。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
1.1沙坡尾传统社区的概况及困境沙坡尾传统社区位于厦门岛西南端，东靠厦门大学，西与鼓浪屿隔海相望，同时也是厦门港的发源地。以避风坞为核心的沙坡尾片区在繁盛时期曾容纳渔船4000条，人近两万，形成了极具特色工业遗产及传统社区聚落。然而，近年来沙坡尾周边不断遭受现代城市发展的侵蚀，周边高密度的城市开发不断侵蚀着原有的社区肌理（图1），由于优异的地理区位，沙坡尾不断面临与商业开发的现实博弈，也面临着推倒重式蓝图规划的威胁。而对沙坡尾若实行类似于手术式的蓝图规划的推倒重，不仅意味着在厦门土地价值不断飙升的情况下，需要巨额的拆迁补偿投入，同时也断裂了厦门的地域文脉，完全转变社区土地产权，也必将破坏了老城肌理及山海连城的城市格局。而沙坡尾自身也面临着诸多更新困境，空间与人文环境亟待改善。房屋产权错综复杂，环境设施破旧亟待改善，产业类型低端急需提升(图2)，居民收入微薄需要提高，同时其整个小区内居民老龄化严重，原住居民不断外迁。如果仅仅依靠政府对社区公共服务（如停车、环境卫生等）做出持续性财政投入，则可预见到的是新一轮变本加厉的加盖滥，不断跃升的容积率如寄生虫般蚕食和消耗着社区公共服务3，社区环境随之不断恶化，这种财政“输血”式的规划方式注定是不可持续的'。基于以上原因，年来沙坡尾地区的更新会圩规划图纸从未破士动工，正在等待和寻觅一种可主子杀个内2..E1更为适宜的方式。电力大度(350米，设计意)世贸天教D(300米，正在设)图1沙坡尾区域新旧肌理对比(来源：作者自绘)理筑素前阀Z.ZC.ET
a居民违章搭危旧杂乱b街道狭窄曲折，杂乱拥挤c港池积淤严重，污水横流d坞堤岁月侵蚀，局部塌陷图2沙坡尾环境现状(图片来源：作者自绘)J1.2沙坡尾传统社区更新行动规划?针对沙坡尾房屋产权复杂，人文生态脆弱，更新代价高昂等关键性问题，沙坡尾社区更新行动规划将城市设的大背景作为前提约束条件，结合厦港片区的产业升级趋势，创新提出城市“从空间设计走向制度设计，从增量设走向存量经营”的规划理念。将更新对象落实到“宅基”这一层面，提出以宅基为基本单元开展小尺度、渐进式的社区更新，不求一次性的“全体改造”，坚持以核心项目为带动，谈好一栋改造一栋，积少成多，以点带面，细胞式渐进更新，从而更好地维系城市肌理。沙坡尾社区更新行动规划的核心区范围19.5公顷，根据组成要素的空间特点、产权特征和人文环境，分为港、场、街、坊四个相互依存的片区（图3）。创新开展“社区营造中心、产业培育机制、空间管理系统”三大机制的制度设计，以此促进社区居民在空间更新、社区治理以及其空间和要素最优化的流动和配置。具体包括四个板块实施更新，首先政府划定沙坡尾海洋文化创意港试验区，该试验区内宜布不拆迁、不增容，打消居民的拆迁预期。其次，以改善公共服务为引擎，政府对沙坡尾港池进行清淤，为社区创造宜居环境。同时，运营商以工业遗产的更新为启动点，吸引年轻人的目光，年轻人在此活动、消费与交往，以带动人气，为原本衰败的空间“肌体”中重新注入興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
鲜活的“血液”，实现产业培育，完成工业遗产片的活化。最终，通过工业遗产和商业街区的人气外溢，启动坊区，最终以点带面，完成整个沙坡尾传统社区由低效到高效的转变港避风坞传统居住社区工业厂房区传统商业街区图3沙坡尾更新行动规划核心范围(图片来源：作者自绘)1.3沙坡尾传统社区更新行动规划实施效果与反思17在项目之初，对花乳大片区，运营商和规划师选取产权相对单女、谈判成本较低的工业遗产片区中的冷冻厂作为整个项目的引导块，同时坚持变“产业导向”为“人群导向”的运营理念。运营团队实地调研了北上广等一线城市以及杭州、成都等二线城市的众多艺术文创产业园区，发现与一线城市拥有较多成功案例不同，二线城市中由老厂房改造而来的文创园区普遍冷清萧条、人气不振。在此情况下，同样作为二线城市的厦门，简单的“文创产业导向”的更新运营模式将面临极大的失败概率。其次，年轻人群的集聚递增效应突出，再加上近年来自媒体的快速发展，年轻人群不仅是社会中最能熟练使用媒体工具的社会群体，同时也是各类媒体争先追逐的对象，他们具备了将一个原本衰败的社区迅速推广出去，直至推向时代舞台前沿的巨大能量。年轻人群的集聚效益使得在更新运营中各类行动的成本得以覆盖，更新运营的实效性提高。基于此，冷冻厂作为沙坡尾社区的首个试点项目，将“以人群为导向、以吸引年轻人群为主要内容”作为更新运营的核心目标，立沙坡尾“艺术西区”。艺术西区自2014年5月开幕至今，已有超过50万人次的年轻用户。而在艺术西区带动下，其周边的工业遗产更新也逐步启动，相继的spw运动中心和b4众筹篮球馆等也已受到众多厦门本土青年热捧。艺术西区毗邻沙坡尾老旧社区的区位条件为二者的进一步结合提供了更为广阔的空興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
间。寻求艺术西区与沙坡尾老旧社区的联系与互动，以“艺术西区”的活力拉动“老旧社区”的复兴。运营团队通过租赁、购买等方式，将老旧社区内主要位于大学路商业街两侧的一些商铺纳入囊中，并重新租给一些有想法的年轻创业者。目前有近100位青年创业者，己经入驻沙坡尾传统商业街中，创业内容涵盖：原创服设、复古手工、创意甜点、艺术设计、个性美食等文化生活领域。其中包括被《纽约时报》称为“中国下一个安特卫普”的厦门本土设计师于静(mymymy)、在全国年轻人当中极具号召力的陈凡(at.between)、被全国文艺青年视为创业榜样的张春（晴天见）、全国众多美食杂志合力推荐的大尾（烧肉人）、备受全国背包客热捧的个性酒店创业者大头（山茶花）、厦门首家外籍人士开创的德国精酿啤酒（胖胖啤酒马)等在厦门乃至全国都小有名气且极具特色的“杀手级”产品入驻。同时，沙坡尾运营团队于2014年5月同期启动自媒体营销，互联网时代的碑传播堪比光速。至今，艺术西区号已拥有近10万都市年轻粉丝，同时多家机构和艺术西区平台达成合作协议，成立生态联盟圈，连手对沙坡尾青年创业者进行互联网推广。运营团队寻求艺术西区与老旧社区联动的努力很快收到了成效，截至目前，大学路两侧已有54家店实现改造更新，包括15家咖啡馆、10家西餐店、8家小酒吧、7家手工甜点、6家设计品牌、5家创意面包、3家个性书店等。这些进驻沙坡尾的小店，生意兴隆、人来人往，使沙坡尾成为厦门文艺创业地标，小店的率样性与活吏为沙坡注入新鲜血液，同并沙坡尾作为传统社区，大量社区居民和传统商业也持续的焕发新的活力，为其提供社区发展的根基，而不至于成为“第二个鼓浪屿”。按照当初规划的设想，艺术西区和大学路商业街带来的巨大人气和商业会如星星之火般逐步渗透进入坊区（图4），可是遗憾的是沙坡尾正式运营的两年时间中，坊区并未有所改变，这引起规划团队的高度重视。究其原因有二，第一由于我国的房屋继承制度，以及相对税收制度的不完善，造成居住小区的房屋产权高度分散，在沙坡尾的传统社区中，一栋房屋常常有几位甚至几十位产权人，故即使房屋质量很差，产权人之间可能因为意见不合、联系不便等问题而无法达成房屋翻、修缮的共识。同时，其中还存在着大量的公产、混合产、侨房等复杂的产权类型。产权复杂导致谈判对象及其庞杂，造成交易成本过高，使得任何改造的协调、合作、妥协的过程极为复杂，甚至变得完全不可能。所以房屋产权长期锁定在低效率的使用者手中。其二，即使大部分存量空间的密质肌理可以实现临街临巷，少数业主放弃“被拆迁”的愿景，将房屋转租给运营商，但其违约成本极低，并且因为政府角色的缺失所导致公共服务设施的匮乏等原因，市场的利益很难得到保证，使其丧失自我更新的能力。因此，面对大量的老旧社区时，仅仅靠自下而上的自然成长是远远不够的，在项目初始阶段，依据产权情况设计有效率的制度，降低交易成本，是老旧社区更新的核心内容。但沙坡尾仍然是一次低成本、价值连城的都市实践，而其的应运而生也绝非偶然“”。興尚理筑素前网ZC.NE1
图4沙坡尾更新行动规划坊区成果(图片来源：作者自绘)2.存量小区的提升与突破2.1天津小白楼五号地项目概况小白楼五号地位于天津市和平区，用地毗邻泰安道、五大道、解放南路三个历史文化风貌保护区起初，在天迷开填后帝国主义争先强辟租界习小白楼带属于美租界，后被并入主L子杀不不为.U.个英租界，直到五号地逐渐形成犹太人集聚的社区，其与国人一起共同造就了租界时期小白楼的繁荣昌盛。如今的5号地是“五大道”和小白楼CD的接驳点，周边汇集了天津一线的高端百货及成熟的高层商务办公（图5）。而其里弄式空间肌理，在历史风貌街区中独树一帜，整个用地内含七里、大小三十余巷（图6）。图5天津小白楼五号地区位图6五号地空间肌理(图片来源：作者自绘)(图片来源：作者自绘2.2天津小白楼五号地存量社区的困境同样，小白楼五号地也面临着和沙坡尾坊区一样的更新困境。自2013年起，小白楼五号地己经历11轮24版方案，无论是以资金平衡为目的的高层方案，还是以历史保护为目的興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
的多层方案，无不要首先面对的就是产权征收这个环节，而房屋征收对于五号地的直管公房来讲，就意味着征收原住民的“承租权”，而这个“承租权”在居民眼里就等于“所有权”。原因有二，首先按照天津现行政策，承租权是可以继承的，属于“类所有权”：其次，五号地位于天津市中心的和平区，一个能提供优质公共服务的地方，也就意味着居民的教育、医疗等等的公共服务都绑定在房屋及其户籍上，所以居民是不会轻易放弃的。其直接后果就是带来天价的征收成本，致使项目停滞。总之，在传统的思路下，不论是房屋征收做增量，还是选择不拆以更新为目的，都是先花大价钱去征收原住民的“承租权”。而原住民，更是坚持并抵抗着30年的拆迁梦想。这也就是整个项目初投入高企的原因。同样，面对大量的产权人，纯市场力量的团队因为缺乏政策的保护，进入该片区而采用小尺度渐进式更新的门槛极高。因此，改变这种高投入的征地拆迁模式，而代之以一种低成本的自上而下和自下而上相结合的盘活存量资产的方法，是项目能否顺利进行的关键因素。2.3天津小白楼五号地存量小区的制度设计依据沙坡尾的经验，在面临大量的既有产权人时，产权由低效到高效转移的过程中需要进行有效的制度设计，来减少交易成本。而制度设计需要与规划管理部门相结合以保证制度的可行性英当整明究第提界将小白更号地区在木来不香并，“不..拆前置”的意义在于打消居民的拆迁预期，促进各利益方开始来关注小白楼五号地片区这些房屋物业的未来。在拆迁预期之下，小白楼五号地这些房屋基本上属于“爹不疼妈不爱”，大家都抱着反正未来都是要拆迁的态度来看待它们，任其破败。而且，不拆前置还会给接下来的制度设计奠定基础，让居民重视并认真考虑后面提出的一系列政策。因此，在不拆迁的前提之下，规划团队提出了“百年小白楼、时尚新街区”的项目定位。小白楼五号地里大部分是直管公房，其产权是由三部分构成的，即所有权、承租权和使用权。所有权虽属于政府，但是并不具有很大的价值。居民所拥有的两项权利中，如前所述，与其利益息息相关的是房屋的承租权。对于商家而言，关心的则是房屋的使用权和租约的有效性。所以，我们提出，坚持房屋的所有权不变，让房屋的使用权从承租权中分离出来，通过房屋的“三权分置”，从而摆脱房屋使用的高门槛。具体来讲，政府和运营商如果需要使用居民的房屋，就可以绕开征收承租权的天价成本，只需要支付居民房屋的使用权对应的费用即可。因为承租权还在居民自己手中。事实上，征不征收居民的承租权对存量房屋的盘活影响是有限的，商家只要有了房屋的使用权，而保证其签订租约的有效性，便足以盘活存量的价值了。对比征收模式下的房屋使用和三权分置下的房屋使用，安成本、配套成本、税费财务成本等基本相同。而占大部分的补偿费用则通过“三权分置”大大降低（如图7）。成理筑素前阀Z.ZC.ET
本降低，项目的可行性便可大大提升。在获得房屋使用权的过程中，要坚持一个基本原则即“以产权不变为基础、以宅基为单元的细胞式更新”。产权不变，即房屋的所有权和承租权不变。而以宅基为基本单元是保证以“栋”为单位，以点带面渐进式更新的有效保证。在这个原则下，以居民自愿为原则，依靠“公房置换+政府补贴”的政策组合来实现房屋使用权的置换。小白楼五号地居民用其房屋使用权置换新的公租房的使用权，新的公租房租金由原住民自己按照房管站的政策自行支付，但政府会提供适当的补贴。这样，即保障了居民的两点收益：第一，居住条件的改善，第二，一定的货币补助。对于不愿意置换使用权的居民，秉承自愿去留的态度，不强迫。但是对于其房屋要有一个严格的“翻改”及装修报备制度，以防止留下不走的居民在未来搭公共服务改善的便车，因为一旦其外部的公共服务得以改善，很容易促使居民通过修缮自己的房屋，直接转租给商家，以不断推动租金上涨来谋取暴利。可行性征收模式下的“房屋使用”三权分置下的“房屋使用”节约的成本拆迁补偿费用使用权流转费用尚钳系政府收益政府收益配套费用配套费用安费用安费用税费财务成本税费财务成本图7两种模式下的成本对比(图片来源：作者自绘)3.结语增量时代下，依托土地财政的城市发展模式，城市获得快速增长。而经济社会背景的大变革，要求我们必须从制度设计和城市经营的角度思考城市的转型，促进城市土地的使用不断由低效率功能升级改造为高效率功能，促进房屋不断由低效率使用者转向高效率使用者。如果我们把城市更新视作一个奥林匹克比赛，有针对不同人类特长的比赛规则。存量规划也是如此，要根据不同的产权和需求特点，设计出城市更新的不同“玩法”，其中有足球的玩法，田径的玩法，体操的玩法，玩法越多，规则越完善，城市更新的途径和选择就越多°。在未来，城市存量资产的盘活将对城市的就业数量、政府税收、商业活力、土地价值、城市创新潜力与城市形象等诸多方面产生重大影响。新常态下，地方政府的竞争将在很大程度上由“谁能更好地挖掘出存量资产的价值”所决定。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
注释①2014年全国国有土地收益是4.29万亿，看上去似乎是一个很大的收益，但同时土地收蓝的支出是4.121万亿，基本没有多少剩余，而支出中，用于土地开发，补助被征地的农民，就占零3.39万亿。②“厦门传统社区更新行动规划研究一以沙坡尾为例”获得2013年度全国优秀城乡规划设计一等奖，主要完成人包括：黄晶涛、左进、张娜、苏薇等。参考文献[山赵燕芳，2014，土地财政：历史、逻辑与抉择，城市发展研究，2014(1)：1-13[2]赵燕菁，2014，存量规划：理论与实践[)，北京规划设，2014(4)：153-156.[3)]赵燕芳，2010，公共产品价格理论的重[J],厦门大学学报（哲学社会科学版），2010(1)：46-54.[4邱爽、左进、洪国成，(2014)，面向公共服务供求关系的厦门市曾厝掩社区更新制度设计研究[C,2014城市规划年会论文集[5)赵燕菁，2004，城市规划的下一个三十年[，北京规划设，2004(1)：168-170日起清3051制宠经济学混角于约城市规对付)川市规划，20640门E[7)赵燕芳，205？制度经济学我角不的城师规划()小城布规划，205()：17-27[8)赵燕菁，2009，城市的制度原型[).城市规划，2009(10)：9-18[9赵燕菁，2015，关于城市规刻的对话U,北京规划设，2015(5)：159-163作者简介李晨，天津愿景城市开发与设计策划有限公司/天津大学，规划师：左进，天津大学/天津愿景城市开发与设计策划有限公司，副教授。興尚理筑素前阀Z..ET
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