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规划实施与管理062.基于统计分析方法的城市发展评价新理念研究——以北京城市发展评价研究为例PDF文本
规划设计

基于统计分析方法的城市发展评价新理念研究一以北京城市发展评价研究为例黄荣，甄一男，戴俭摘要：在我国城市设发展的30年中，规划跟不上城市发展导致规划失效的例子屡屡可见，也印证了改革城市发展新理念，探究科学的研究方法，立一个能够反映城市真实发展阶段的评价指标，以及能够全面评价城市发展水平的评价体系的重要性。因此，为了深化落实新时期首都城市战略目标，统筹衔接城市发展相关规划，有效玫革规划理念，积极对城市发展进行评估，以保持规划能从宏观指导城市发展，城市发展愿景能够稳健落实。本研究以解决首都城市问题、落实城市发展目标为导向，对比国内外城市评价体系研究成果，总结发展经验，研究指标分类标准，以及在大小类数量、大类词性使用、小类类型占比等维度统计规律，引导性提出首都北京指标体系立的理念原则与思路方法」关健词：首都北京，城市发展，评价1.引言城市又称城市聚落，各种要素在这里聚集。生命与物质见证并延续着城市的荣辱变迁。我们是城市的一部分，同时城市也是我们赖以生存的家园。首都是国家政府所在的城市。中国的首都北京，2014年末，常住人2151.6万人。是中国中央四个直辖市之一，全国政治、文化和国际交往中心。作为中国第一大城市，同时也是国内陆空交通的重要枢纽和最重要的国内、国际交往中心，拥有7项世界遗产，是世界上拥有文化遗产项目数最多的城市。2008年已经成功举办了北京奥运会。2022年北京将举办冬奥运会。全球只有极少数首府城市像北京一样长时间作为一个国家的政治和文化中心。注定其在全球城市中的特殊地位。近十年来，北京的迅猛发展，兼收并蓄，取得了很多成就，同时许多城市问题也相继产生。新常态是一种趋势性转变，在规划上来说，城市进入了城市型社会，原来的规划模式已经不适应现代社会，由原来的高速城市化到了现在对规划提出了更高的要求，规划也要提质增效。北京应该率先筛掉自身的顽固思想，开放地看待新常态，理性地面对成就与挑战，使興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
首都北京稳健地踏入时代的新浪潮中。2.研究背景国际上，在各种排名中遥遥领先的首府城市，同样会存在各类各样的城市问题。即使是英国伦敦、美国纽约、法国巴黎和日本东京，这些传统上被认为是“四大世界级城市”，也同样存在城市向外无序蔓延、土地浪费、交通拥挤、能源消耗、资源浪费、城市中心衰落等等。各国为了解决自身城市问题，提出了明确的城市发展愿景，并且运用指标体系深化引导城市各方面的发展方向。近年来，北京面对着国内外多重的压力与挑战，现阶段北京的城市病主要表现在人无序快速增加使城市过于拥挤、堵车成为北京交通的“常态”、城市环境质量差引发大范围民怨、住房和基础设施供应与居民需求想去甚远等四大方面。与此同时，作为一个在国际上有相当影响力且有责任感的城市，北京有着更多特定的发展目标及任务，也同样是一个极大的挑战。那么优势与劣势都同样突出的北京，在国内、国际上横向与纵向比较下一到底处于怎样的发展水平、健康与否、向何处努力，是我们急于明确知道的。基于比较之下，才可以有明确的发展与革新的方向。所以，立一个可以真实评估北京发展水平的指标体系就是一个我们要急迫完成的工作。3.国内外评价体系研究3.1.国际城市指标评价体系联合国城市指标体系(WCCD),为了人类的可持续发展，特别是城市和居住的协调发展，帮助人们能够预期、认识、度量和解释城市问题，联合国人类居住署于1996年开始收集有关数据和制定城市指标体系。该指标体系全面具体，包括17个大类方面。可以普遍适用于城市间的横向对比，但缺乏针对性与地方特点，较适用于发达国家和民主政体国家，亚洲城市可适当参考其关于能源、环境、健康、卫生等方面。全球城市实力指数(Global Power City Index,GPcI),分别从六个城市功能进行分析。每个功能组由多个指标组成，共有70个指标。每一组的平均指标得分互相结合创興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
function-specie排名。森纪念财团还会邀请5类人进行指标评估打分，包括管理人员、研究人员、艺术家、游客和普通居民。通过每类人的打分进行加权，与指标数据得分相结合，得出最后的综合评分”。该评价体系从2008年以来，每年对30多个主要城市进行排名，有一套非常成熟的评价体系，包括评价三级指标、评价对象、评分标准、指标权重及评价方法等，值得亚洲城市借鉴。但由于其组织单位为日本财团，因其评价目的性而评价内容有所偏重，可适当做参考。东京都政府公布了(2014年9月)《东京都长期展望2020》战略成为“世界上最好的城市”。包含两个基本目标：举办有史以来最好的奥运会及残奥会：解决当前挑战及确保东京走向可持续发展的未来。体系以城市发展愿景为导向，颁布的指标分为八大主题和25中类，及若干三级指标，指标包括定性与定量的指标。东京都的指标体系突出特点为与时俱进，能结合当前城市发展机遇与挑战，实时调整，并以目标为导向，直接能评价出城市完成目标的情况。纽约市新近编制的《2008-2030年城市总体规划》是获得美国规划界广泛好评的规划。该规划针对六大范畴，设定若干实施指标：结合指标阐述实施方案和行动工程，其中包括几十项策略甜当缆事发展指轻体系已相成热色约对于城市发展各方面的目标落实具体到每个指标的增幅上。值得发展中城市的借鉴。伦敦总体规划发展2020，评估体系为伦敦未来20-25年的发展制定出一个集合了经济、环境、交通和社会机构伦敦总体战略规划。发展愿景考虑六大方面。伦敦规划还运用24个关键绩效指标(K)进行审查。伦敦城市评价指标体系考虑了多个方面的城市发展愿景，并且启用24个关键绩效指标作为重点审查指标，并且明确了城市发展目标的同时加大了城市目标完成的力度。中国香港的全港发展策略从早期的策略规划仅提供粗略的规划方向，并未提出可量化的具体分析，到现今前瞻性与操作性兼具，定性和定量相结合的全面综合性规划。而每一阶段的目标演变，都是基于香港发展状况和需求拟订的，在各项分目标表述中，结合部分规划目标有较具体的规划工作安排。十分贴合香港面临的全港与国内的发展形势，本质上体现城市的发展需求。在这方便能够给予很多启示"。我国城市发展指标体系的立，应对城市现状和城市发展基础充分了解，学习借鉴国内外评价方面、指标数量、研究方法，快速获取现状数据，从“标的”和“目的”两方面（标的可以明确给出了城市设实践向着规划方向努力的具体标准：标的可以作为重要的考察指标)，全面准确评估首都城市发展水平。理筑素前阀Z.ZC.ET
3.2.北京现有评价体系20世纪末开始，以《上海城市总体规划(1999-2020》指标体系为代表，我国开始了自评价指标体系的实践探索：近年开始逐渐注重结合城市自身发展阶段和特征提出相应的指标体系。近年来，有关首都北京的各种重大会议和决策上越来越注重指标的量化，有助于城市发展目标的跟进与落实。“北京市‘十三五’规划纲要”目标体系纲要指标大类包括：红线约束、绿色宜居、民生、提质增效4类。小类指标共27个。“北京市区县级发展指导”指标体系指标大类包括：首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区、北京经济技术开发区5类。小类指标共51个“北京市规划评估”指标体系指标体系大类包括：经济、社会人文、资源、环境4类。小类指标共27个。规划评估实施以来，大多按照相关评估办法的规定对城市总体规划的主要内容（包括发展方向和定位、城镇体系结、婴济层安晨。电布后、设设方面进行许估E总结上述体系特点，“十三五”纲要在经济发展方面每年都更新，但在缺乏综合性，且无中类指标：北京区县级发展指导可以针对北京各区县发展情况，制定不同的发展目标与攻克方向，但缺乏整体性。规划评估只评价过去时间节点上制定的规划目标是否达成，但缺乏动态性，且缺乏引导性指标：结果导致，虽然北京不缺乏各方面的指标和评价体系，但是发现仍然不能全面的评价出首都北京发展的真实水平与现实状况。在北京各领域相关评价指标中，可提取具有北京特色的指标纳入到最后发展评价体系中，作为反映北京地方发展特色的重要支撑。3.3.国内外指标体系对比将国外包括WCCD、森纪念财团、伦敦、纽约、东京、温哥华等以及国内包括北京市“十三五”规划纲要、北京市城市规划评估指标、规划评估指引、北京市区县指标指导、宜居城市、深圳城市评价体系和天津城市评价体系等十三评价指标大类进行汇总，表1、表2如下：筑素衬网Z.Z沁.E]
表1国外指标体系大类汇总WCCD森纪念财团伦敦纽约东京温哥华17个大5大类，87小6+1大类，4个愿景，238个愿景，95类，92小类+24关键指中类，58小类小类12大类类70+14小类标经济经济繁荣城市成功的2020人奥运会交通出行应对气候变公正平等的进化的基础2教育研究开发文化化城市设施可持续的城独有的待客3能源文化交流交通之道归属感市4环境宜居经济弹性城市公共安全环境5财政环境居住空间环境支撑贫富差距消防和应国际领军城6急响应可访问性市起步可持续发展治理感性价值健康城市多摩地区及8健康居住离岛娱乐学习10安JSC.NE安全11住工作12固体垃圾人特征电信和创13新14运输15城市规划16废水水和卫生17设施表2国外指标体系大类汇总“十三北京规划五”-北京评估规划指引区县指导指标宜居城市深圳天津4大类，273大类，364大类，275大类，514大类，329大类，25小小类（无6大类小类小类小类小类类中类)首都功能核社会文明红线约束社会人文经济指标心区度区域协作自然环境良好社会人文城市功能拓经济富裕2绿色宜居资源经济转型人工环境协调指标展区度3民生生态环境资源指标城市发展新环境优美社会和谐生活模式健康理筑素前阀Z.ZC.ET
区度生态涵养发资源承载4提质增效环境指标生态保护基础设施完善展区度北京经济技5生活便宜管理机制健全术开发区度6公共安全经济持续发展度7科技创新活跃8就业综合平衡9区域协调融合图表来源：作者整理3.4.首都北京城市发展评价体系立北京，不仅在全国，乃至在世界上具有独特的城市定位。必然北京的发展具有其独特性。首都北京城市发展评估既要纳入作为反映基本城市功能层面的指标，又要纳入反映首都层面特色的指标，甚至要考虑作为具有国际影响力的城市，适当纳入能反映国际地位的指标，如图1。最为一个有别于规划评估的评价体系，北京城市发展评估内容不应过于复杂，指标方面应能够反映当下城市发展的情况。组数据易于获取，易于理解。才能保证评估结果的可应用性及评估执行的有效性。明确标准，研究每一个二级指标数据的便利的获取途径、合理高效的研究方法及科学地研究健康指标的区间范围或上下限。目标则是为实现城市发展总体愿景，在规划过程中为某一具体工作所应取得的成效设定的标准。这一标准可以科学量化的定位首都北京的城市发展水平。对城市发展进行评估是一个说简单也简单的事情，落后于国外城市的重要原因在于没有足够可获得的支撑数据。问题在于我们还在用传统的规划思维，来做一个新的发展评估。作为规划评估理念的革新，发展评估可采用委托第三方设立公益评估组织，由规划部门或政府出资，也可以发动社会力量。让我们对评价城市发展程度的工作进入常态化。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
绒围省会成市锌估税状国外首都碱市年估理纶与实践盛围已有城市锌估圣待解决的对绒国的借警意体系大类城市向题义继续沿用的类别斯的类别可借鉴的大类别北京碱市发展评估框架细化指标图1城市发展评估框架思维导图图表来源：作者自绘4.评价标准体系框架确立4.1.理论指导4.1.1.选取大类指标的主要原则(1)针对北京发展目标（图2）《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。《北京市政府工作报告2016》中提到的北京城市发展目标：疏解非首都功能取得明显成效。经济保持中高速增长。人民生活水平和质量普遍提高。市民素质和城市文明程度显著提高。生态环境质量显著提升。各方面体制机制更加完善。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的议(2016-2020)》强调要牢牢把握首都城市战略定位，深入实施京津冀协同发展战略，以有序疏解非首都功能、治理“大城市病”为重点任务，以提升发展的质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态、实现城市可持续发展的体制机制和发展方式。理筑素前阀Z.ZC.ET
碱市发展定位碱市发展草体目标经济分目标社含分目标环魔分目标…分目标指标体系（定性+定量)》（控制+引导)》图2城市发展目标体系示意图图表来源：作者自绘(2)针对北京存在的问题[4]所谓“城市病”(Urban Disease),是常常与人在大城市过度聚集相伴随的若干社会管理和公共服务问题的统称。现阶段我国城市病较为突出的表现在人拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等。北m日京的城市病主要表现在妥下四个方面：人无序快速增加使城市过于拥挤、堵车成为北京交通的“常态”、城市环境质量差引发大范围民怨、住房和基础设施供应与居民需求想去甚远。4.1.2.选取小类指标的主要原则(1)科学合理性原则首都发展指标体系关系到城市发展方向，其科学合理性直接关系到评价的质量。指标体系要确保能真实反映出城市发展的内涵与规律，选取的指标要有代表性和系统性。(2)可获取性原则所立的指标体系不应盲目追求全面、细致，指标体系过于复杂将直接导致体系的可操作性降低。因此在立指标体系过程中应尽量选取主要能反映问题指标，做到少而精。(3)区域差异性原则首都北京的城市发展有其有别于国内外其他城市的独特特点，尤其是资源、环境和社会经济条件均具有明显的城市差异性，在对国内外指标体系参考的过程中也应结合自身情况适当参考。(4)动态监测性原则興尚理筑素前阀Z..ET
城市处于快速发展，政策目标在动态变化中，数据倾向于在一定时期内相对的稳定，为了指标体系中所选取的指标能较好地描述、刻画与度量近期发展趋势，必须具有动态监测的能力。(5)可比较性原则评价指标体系所选取的指标应尽可能采取国际上通用的名称、概念与计算方法，做到国内外类似指标具有可比性，亦符合横、纵向可比较的原则。4.1.3.可采取的研究方法具体对评价指标的选取既要全面考虑上述几条选取应遵循的原则，又要考虑到各单项原则的特殊性及研究的差异，根据实际情况确定各单项原则的考量程度及研究方法。(1)频度统计法[2]主要是对目前提出的有关城市评估研究的指标体系的指标分类方法进行频度统计，选取那些使用频度较高的指标。(2)理论分析法主要是对首都城市发展评估的内涵、特征、问题导向等进行相关分析、比较、综合选择。(3)专家含询法经过蚧述方法柯步提平价指标的基础工，进C步征询有关专家的意见，对指标再进行调整。(4)市民的满意度对城市发展效果进行衡量，是一种最直接反映城市发展效用的方法。网络调查（近期）市民网站动态统计民生焦点关注问题公众参与实时性·权盛姓·馆合娃统计局政府部门（数据）专家国土局研究人员环保局图3城市发展评估公众参与思维导图图表来源：作者自绘4.2.实践指导通过对国外包括伦敦、纽约、东京等多个首都城市以及国内多个一线城市包括天津、深圳等的评价体系的汇总、对比、研究发现：置素衬网Z.Z0.NE]
4.2.1.大小类数量关系178114wCCd品森纪念财团86伦敦42纽约0东京北京规划评仙森纪念财wccd伦敦区县指导指标深圳牛态天津图4国内外大类指标数量十三五北京10092858795wCcd58651森纪念财团527伦敦20纽约东京规划评估北京规划评估典筑17区县指导指标深圳图5国内外小类指标数量生态天津十三五北京图表来源：作者统计国外指标体系大类数量约集中在810之间，小类指标数量约集中8095左右。国内指标体系大类数量约集中在4-6之间，小类指标数量集中在25-35左右（图4、图5）。由此可见国内大类、小类数量均偏少，且相比之下小类指标数量更需要全面深化。4.2.2.大类分类词性偏向参考国内外样本指标体系中，大类词性可分为名词性、形容词性、动词性三类，名词比较多为硬性指标，便于要求控制目标：形容词多偏于软性指标，涵盖范围广：动词一般为近期目标的达成所设定，增加动作性和实效性。对大类词性占比的研究，便于在数量上控制三中词性在大类数量中的占比。将国内外大类从名词、形容词、动词三个方面进行词性对比分析，发现国内外指标体系在大类中对三类词性的使用偏重有所不同的。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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