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规划实施与管理065.公共设施配套规定制定中的公众参与实践PDF文本
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公共设施配套规定制定中的公众参与实践侯成哲，卢银桃，李玮，应联行摘要：公共设施是与居民日常生活密切相关的城市配套内容，其配套管理应该与居民的需求相一致，并兼顾管理的效率，在对2009年颁布实施的《杭州市城市规划公共服务设施基木配套规定》在指导控规单元编制和公共设施的规划设过程中发挥的作用作了充分肯定的基础上，结合新老城区的典型控规单元案例指出《规定》在实施过程中的不足并分析其原因；接着针对设施分级、复合设置、居住区商业设施引导等重要问题分别进行分析，并介绍针对每个问题的公众参与开展情况，最后根据各主体的利益诉求，提出重点内容的调整议：设施等级由居住区一居住小区一基层社区三级变为街道一社区两级管理体系：明确设施复合设置的具体要求，包括文体复合、医养复合、商贸复合、社区服务复合等几种功能复合类型及其要求：制定更具体的居住区商业设施引导要求，包括需要引导的商业设施类型及其引导的力度，以及这些商业设施的空间布局方式关键词：公共设范，公众参与，设施等级，复合设置，居住区商业引导公共设施是与居民日常生活密切相关的城市配套内容，其配套管理应该与居民的需求相一致，并兼顾管理的便利性和有效性。《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》自2009年颁布实施以来，在指导控制性详细规划（以下简称“控规”）单元编制和公共设施的规划设过程中发挥了重要的作用。然而近几年宏观形势出现了一些新的变化，如户籍制度改革对基本公共服务均等化的强调，生育政策变化对公共服务设施容量的影响)，老龄化加剧对养老设施的需求增加4，电子商务的快速发展催生了E邮站等新的设施类型，公共服务业多元化发展促使设施供应的多元化需求等6刃，都对公共设施的配套提出了新的要求：同时为了适应这些新变化，各行业自身也出现了一些新变化，如杭州市近两年编制完成的文化和体育设施专项规划，即将开展的医疗设施和养老设施的专项规划等，都迫切地想反映出宏观形势变化下各行业发展的新气象：另外，“美丽杭州”、东方品质之城的规划目标，对生活品质也提出了较高的要求，需要提高公共设施的配套水平。在这样的背景下，杭州市规划局决定开展《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》（以下简称《规定》）的修订工作，结合今年2月中央出台的《关于进一步加强城市规划设管理工作的若干意见》中提到的推興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区”，《规定》的修订及时又迫切。为了使修订工作与居民意愿、各部门管理需求等更好地结合，体现以人为本的发展理念，并贯彻“自下而上”的设施配套思路，本研究在制定过程中引入公众参与的方法，广泛搜集居民、规划人员、管理部门等相关设管理、使用主体的诉求，以期在修订过程中充分反应，使修订后的《规定》更加契合需求。1原《规定》及其实施概况1.1等级分类原《规定》提出按照居住区级、居住小区级、基层社区级三级配公共服务设施。各级公共服务设施“服务等级”不同，其服务的人、户数也不同，其提供的服务内容也有差异。公共服务设施按照功能性质，分为教育、医疗、文化、体育、商业、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理等九类设施。表1居住区分级控制规模居住区居住小区基层社区户数（户）10000-160005000-70001500-2000人（人）30000-5000015000-200004500-6000资料来流：州师城市现要公共搬务没施基本配季规定(2009》文本中表10.4.1.2指标控制居住区公共服务设施控制指标采用单处一般配规模和百户指标两项控制，百户指标又分为控制性指标和指导性指标，对应控制公益性公共设施和经营性公共设施。这种单处一般规模结合百户指标的控制方式在实际操作过程中可能会引起一些问题，最典型的是社区服务用房，原《规定》中规定了其每项功能的单处一般规模，合计525平方米，但是没有指出其布局上最小集中规模的要求，在传统以楼盘为单位按照百户指标配套设的操作模式下，出现了社区用房严重的“零、小、散”问题，开发商往往将地块的边角零料作为配套社区用房，虽然总量加起来符合要求，但是空间使用非常不便。1.3空间布局公共设施可采取集中、分散或集中与分散相结合的布局方式，统一规划、合理布局。各层次功能和服务方式类似的公共设施宜相对集中布局，以利于形成居住区级公共中心。居住区中心应设置在区位适中、交通便捷、人流相对集中的地方，结合交通枢纽站点或结合居住区主要生活性道路设置。1.4原《规定》的实施总结興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
通过部门调研、访谈与问卷调查，并选取若干老城区单元与新区单元进行案例分析，梳理原《规定》在规划落实上存在的主要问题。一是分级体系方面，原《规定》提出的三级配套思路，由于居住小区级公共服务设施没有对应的行政管理层级，造成权责不明，设施落实难。二是设施设方面，由于中心城区人聚集，用地紧缺，公共服务设施在老城区难以落地，尤其是文化、体育和养老等设施，新增的设施以兼容设置为主：而新区规划中基本能按原《规定》要求配套各类公共服务设施，但仍以“优先满足筑面积”为原则。三是空间布局方面，原《规定》缺少项目选址与布局等空间引导上的相关规定，使规划实施中“重量少质”，如前文提到的社区用房“零、小、散”问题，还有新区普遍存在的同类设施不分等级集中设置以满足规模要求导致使用不便的问题等。出现这些问题最根本的是一方面是原《规定》没有充分预见到规划编制与管理过程中产生的各种现实问题。主要表现在：原《规定》主要考虑与“国标”居住区三级设置体系对应，没有兼顾到城市两级管理体系的实际需要：在指标设置上，注重指标控制，没有考虑设施空间复合与兼容设置的弹性需求：对于指标控制之外的“服务半径”、“空间选择”等引导相对较弱等J.NE可此外，规划编制过程中的执行力不够或理解偏差，规划审批、管理过程中视角不够全面等也是造成最终设施配套落实不到位的原因。针对这些问题及其原因，研究认为原《规定》修订时必须解决好设施分级、设施复合设置、居住区商业设施引导等几个重点问题。2重点问题研究中的公众参与2.1关于设施分级设施分级的最终目的是为了便于配套和管理，原《规定》三级划分的方式显然与杭州街道一一社区两级管理的实际情况不相符合，然而《城市居住区规划设计规范》中三级配套的思路也是具有一定适用性和权威性的，为了回答“到底两级配套还是三级配套更适合杭州”这一问题，项目组针对杭州市相关职能部门与规划设计院开展问卷调查，共回收44份，其中职能部门回收9份，规划设计院回收35份。对结果进行统计，议两级设置的为30份，占74%，议三级设置为7份，占18%：议根据居住区的不同情况采用三级或两级的为3份，占8%。其中议两级设置的理由中，最主要的是与行政管理相对应，便于实施与管理，占73%。興尚理筑Z.Z心
二级或三级，3,8%三级设置.7.18%两级设置，30,74%图1设施分级设置的统计结果此外，根据与业内人士的访谈，大多数人认为公共服务设施分级与街道、社区两级行政管理体制相结合的设置，不仅有利于设施的设与管理，也有利于规划控制性指标的落实。同时议原居住小区一级的设施合并到基层社区的配套指标中。2.2关于复合设置从节约用地、便于用地控制、便于设与管理的角度出发，越来越多的城市采用将各类服务设施复合设置，以综合性、集中化发展，以服务的多样性，为居民提供综合服务。通过对杭州市新一轮单元控规情况的整理，新老城区各类公共设施的复合设置的情况普遍存在：同时通过对蜇业管理部塑规线划设进单位的调研，各方面也十分赞同各类设施复合设置。因主L子元个小内.U.N二此，项目组分别针对业内人士和普通居民开展复合设置的设施类型的问卷调查，分别回收有效问卷44份和174份。2、你认为公共服务设施哪些项目可以合并设？不再单独占地？（可多选）针对业内人士和普通居民A社区卫生服异中心厂B居住区级文化活动中心C层住级体胃活动中心厂D届住区级日阅鼠料中心（层住区级养老装）厂王衣装市场（生舞短者）至社区服务中心厂G托七新：的调查问卷分别如图2上和下。具罗所D人工什结1社区匹价服条站「X社区文化活动站「L社区体育混典点对业内人士问卷中提到的M杜区商业设城N杜区居费会用房0.社区学校「卫中小学校：可以合并设不单效的项目组合一：可兼容设施的次数进行频度统计，结果如表2，按照高频度您希望现些设施可以集中设置？（多选）(15-20次)、较高频度（10-14A医疗卫生服务B.综合性文化活动中心C.中型文化活动站D.小型文化活动站E.综合性体育活动中心F.中型体宵活动站次)、中频度(5-9次)、低频度G.小型体育活动站H.大型养老设施1中小型养老设施J.邮局K大型超市（有班车）L24小时便利店(1-4次)的分类标准，高频度M中小超市（无班车）N综合菜场0便民菜店P.水果店Q.小吃店R.饭店被选的可兼容的设施包括：B居S.鲜花店T.书店U.美容美发店,家用修理店W.洗衣店X栽缝店住区级文化活动中心+C居住区Y药店Z.银行级体育活动中心：1工疗站+刊社图2关于复合设置的问卷设计区医疗服务站：K社区文化活动站+N社区居委会用房。较高频度被选的可兼容的设施包括：G托老所+)社区医疗服务站：F社区服务中心+K社区文化活动站：K社区文化活动站+L社理筑素前阀Z.ZC.ET
区体育健身点：F社区服务中心+N社区居委会用房：G托老所+K社区文化活动站：K社区文化活动站+O社区学校：E农贸市场（生鲜超市）+M社区商业设施：G托老所+1工疗站。表2业内人士调查结果统计选项ANA7545B25311C1122142D23983542210495761223116G110131118H3121572421211N0普通居民问卷中提到的可兼容设施的次数进行频度统计，结果如表3。按照高频度(30次以上)、较高频度(21-30次)、中频度(11-20次)、低频度(1-10次)的分类标准，高频度被选的可兼容设施包括：A医疗卫生服务+B综合性文化活动中心：A医疗卫生服务+E综合性体育活动中心A塞疗平生服务+？银行较高频度被选的可兼容的设施包括：A医疗卫主L子闪.0。：N二生服务+川中小型养老设施：A医疗卫生服务+K大型超市（有班车）：A医疗卫生服务+L24小时便利店：A医疗卫生服务+N综合菜场。中频度被选的兼容设施中有三对都达到19次，分别是A医疗卫生服务+G小型体育活动站：A医疗卫生服务+大型养老设施：B综合性文化活动中心+E综合性体育活动中心。表3普通居民问卷统计结果选项AB C DEFG HIJKLN NO PQ R S TU V W X Y Z116812191921152728142112121681315672158B2194121311165312149c33333DF11111G232K21313L133221104131Y根据对两类人群的统计结果，结合各类设施的层级、设施兼容的合理性，整理出关于兼容的几个类型与常见组合：興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
(1)文体兼容。包括街道级的文化活动中心和体育活动中心复合设置：社区级的文化活动站和体育健身点复合设置。(2)医养兼容。包括街道级的卫生服务中心、日间照料中心和养老院复合设置：社区级的医疗服务站和居家养老服务站（托老所）复合设置。另外，可以复合一部分的文化和体育设施，供健身及康复使用，以及复合一部分便民小型商业设施，方便日常生活。(3)商贸兼容。包括街道级的农贸市场（生鲜超市）和小型商业设施复合设置：社区级的便民微利商业设施复合设置。有条件的地区还可以围绕大型超市复合设置一些小型商业设施群组。(4)社区管理。街道级的行政管理设施复合设置：社区级的管理设施复合设置，社区居委会、社区服务中心、社区学校等复合设置。2.3关于居住区商业引导商业设施主要受市场的调节，因此在原《规定》中除农贸市场外并未过多涉及，然而与日常生活密切相关的设施不少是便民微利的商业设施⑧)，因此此次修订通过问卷调查，获得居民使用日常商业服务设施的情况，包括使用设施的类型、设施的使用频率、达到设施的容忍时间、设施集中布局议等，呋居民的实际使用特征为基础，探讨适宜纳入居住区商业设興百连凡为：E施加以引导的设施类型及其空间布局要求。问卷通过实地发放和网络问卷相结合的方式，最终回收有效问卷1126份。不同设施使用频率差异较大（图3），其中每月使用超过1次的设施包括水果店、农贸菜场、早餐店、便民小菜店、中小超市（无班车）和24小时便利店，而水果店、农贸菜场、早餐店三类设施的使用频率更是达到每周1次以上。研究拟根据设施的使用频率来确定各类设施是否应纳入引导范围及引导的力度大小。不同设施的步行容忍时间也有很大不同，一方面表现在平均容忍时间的差异，如便民小菜店、早餐店、24小时便利店、水果店等平均步行容忍时间为5-10分钟，农贸市场、中小超市等平均步行容忍时间为15-20分钟：另一方面表现在步行使用可能性随距离增加衰减的规律不同（图4），如居民对水果店、早餐店、24小时便利店等设施的距离要求是越近越好，距离的增加会极大地影响居民步行使用的可能性，而农贸市场、中小超市等设施只要在一定的距离范围内（通常是步行15分钟左右的距离），居民都愿意步行到达，只有当距离超过这一距离时步行使用的可能性才会显著降低。不同的容忍时间对应了不同的容忍距离，而容忍距离是设施服务半径决定的重要依据。興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
0060.410%00%5分钟10分钟20分钟20分钟以上中小超市24小时便利店一中小超市21用品家用修理店一农贸市场一便民小菜店一水果店一早餐店书店或书报亨美容美发店每周1次以上一周至一月1次一月以上1次从来不去或不清楚药店图3设施使用频率图4设施距离衰减曲线另外，还对居民希望的与农贸市场集中设置的各类设施进行了调查，根据统计结果，水果店、早餐店、药店、超市等设施的集中设置意愿较高，在规划设置时应予以引导。3公众参与后规定的修订3.1设施等级三级变两级(1)简化组团分级，变传统三级配套为两级配套根据设施分徵的调查分析，研究议调整原《规定》的三级分类到两级分类，并根据杭州市街道和社区的规模实际确定两级划分的控制规模：将原来居住区规模由10000一16000户，30000-50000人调整至与杭州现有的街道规模相衔接，15000-25000户，45000一一75000人：社区规模与杭州现有的社区规模相衔接，并考虑扩大化的发展趋势，拉大规模的上限，由1500-2000户，4500-6000人调整至1500-2500户，4500-7500人。表4居住区分级控制规模街道级基层社区级户数（户）15000-250001500-2500人（人）45000-750004500-7500对部分原居住小区级的商业、社区服务、教育设施、文化体育设施等进行分类，在更大的范围内配套或落实到基层社区级进行配套（图5）。采用街道一社区两级设置更便于实施与管理，与我们现行的行政管理辖区相一致，职责明确，便于控制性指标的落实。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
传统的三级公配套模式调整后的两级公配套模式圆居住区级公共设施更大范围的居住区级公共设施居住小区级公共设施调整后的基层社区级公共设施居住组团级公共设施图5三级配套变两级配套的示意图(2)强化部分设施的服务功能，扩大服务半径在两级配套的模式下，街道级公共设施的配套应提高其服务能力，扩大服务范围。议在配时，可将部分商业、小学、带床位的养老设施等从小区内移出，与街道级设施一起集中布置，提高街道级公共设施的综会服务功能同时，考虑到大们可接受的步行时间变长、主L子个内.U.二公共交通在社区的延伸，且街道级公共设施大多是一些非经常性使用项目，适当扩大部分街道级公共设施的服务半径。从而发挥设施的综合服务功能和提高其经济效益，增强住区中心感和凝聚力(3)强化部分设施的便利性，缩小服务半径对于有些设施，特别是居民日常利用频繁的设施，如文化体育健身设施、日托养老设施、便民小菜店及24小时便利店等，需要考虑其便利性，其服务半径需要以步行5一10分钟来计算，为300一500米为半径布置。因此可将原《规定》中部分居住小区级设施如幼儿园、社区医疗服务站、文化活动站、居住小区体育设施、小区商业设施、日托养老服务站等划为新《规定》中的社区级设施。3.2提出明确的复合设置要求研究议本次修订强化中心功能，提出“两级管理、两个中心”，即街道公共服务中心和社区级公共服务中心。街道公共服务中心强化街道级公共中心的职能，由文体中心、医养中心、商业中心等组成，这些中心可以根据单元的具体情况合并设置或分别设置。其中，街道级文体中心由文化活动中心与体育活动中心复合设置形成：街道级医养中心由社区卫生服务中心与日间照料興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
中心、养老院、工疗站等设施复合设置形成：街道级商业中心以农贸市场为核心形成商贸综合体，包括中小型超市、24小时便利店、水果店、餐饮店、服务专业店、银行、邮政所等设施的若干项或全部。社区级公共服务中心强化社区级公共中心的职能，将社区居委会办公用房（社区服务）、社区文化活动站、居家养老服务站（托老所）、社区医疗服务站等设施集中设置。社区级公共服务中心以服务半径300~500米内的0.45万~0.75万左右居民为主要服务对象，为居民提供最基本的日常生活服务项目，实现居民在步行5一10分钟内可达。社区中心可采用裙房或者独立占地的布局形式。3.3制定更具体的居住区商业设施引导要求(1)设施分类根据调研结果，同时结合电子商务的发展趋势，分为重点引导类型和一般引导类型，重点引导类型为水果店、早餐店、便民小菜店、中小超市、24小时便利店、与E邮站结合的O20网点：一般引导类型为书店或书报亭、美容美发店、药店。需要说明的是农贸市场虽然是商业设施，但是具有一定的公共属性，因此不纳入引导设施的范畴。2务辔筑根据大多数居民(75%以上)能接受的步行距离确定各类设施的服务半径。其中水果店、早餐店、便民小菜店、24小时便利店、与E邮站结合的020网点的步行容忍时间为5一10分钟，对应服务半径为300一500米：药店的步行容忍时间为10分钟，对应的服务半径为500-800米：中小超市、美容美发店、书店或书报亭的步行容忍时间为10一15分钟，对应的服务半径为800-1000米。(3)分级配根据服务半径确定各类商业设施的分级配。其中中小超市、美容美发店、药店、书店或书报亭宜在街道级配：水果店、早餐店、便民小菜店、24小时便利店、与E邮站结合的O20网点、小型药店宜在社区级配：美容美发店、书店或书报亭在社区级也可以视情况配。(4)功能复合和空间组织功能上的复合，一是商贸复合，早餐店、水果店等小型商业设施可以集中布置在农贸市场周围，满足居民一站式购物需求：二是微利便民经营性设施的便捷可达，早餐店、水果店、便利店等微利便民设施在空间上均匀布局，满足居民对这些设施广泛的便利的需求。空间上的组织，主要考虑居民活动的重要集聚点，同时避免对城市卫生、交通组织产生興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
不利影响，将商业设施重点布置在居民集聚区、小公园、小区沿街等处，以达到较高的利用效率。4结论与讨论此次修订工作充分运用了政府领衔、部门参与、公众问卷、重点访谈的方法，广泛搜集各部门、各设计单位、广大居民的意愿和需求，合理的诉求予以纳入，同时搜集整理了多个兄弟城市的经验和教训，分类借鉴，使此次的修订工作切实体现了以人为本、开放包容的理念。公众参与的重点修订内容包括：设施等级由居住区一居住小区一基层社区三级变为街道一社区两级管理体系：明确设施复合设置的具体要求，包括文体复合、医养复合、商贸复合、社区服务复合的合并设置或分别设置及其要求：制定更具体的居住区商业设施引导要求，包括需要引导的商业设施类型及其引导的力度，以及这些商业设施的空间布局方式。公共设施是与居民日常生活密切相关的城市配套内容，而其设管理又是一个涉及多部门多主体的复杂过程，需要规划管理部门、各区政府部门、相关行政部门等多方合力，才能切实保障这些设施的落实，为居民生活提供高水平的服务。参考文献[)甘行琼，刘大帅.论户籍制度、公共服务均等化与财政体制改革).财政研究，2015(03)：91-96.[2]张冬苹.基本公共服务均等化视角下的我国户籍制度改革D]海南大学，2010.[3)翟振式，张现苓，新永爱.立即全面放开二胎政策的人学后果分析).人研究，2014(02)：519.[4蒋朝晖，魏维，魏钢等.老龄化社会背景下养老设施配置初探).城市规划，2014(12)：48-52[⑤)磨运洲，吴芳芳，老龄化背景下特大城市养老设施规划策略探索一以上海市为例凹城市规划学刊，201406):38-45.[6陈英姿，满海霞.中国养老公共服务供给研究).人学刊，2013(01)22-26.[7]曹可强，俞琳.论体育公共服务供给主体的多元化[U.体育学刊，2010(10)：22-25.[⑧]户银桃.基于日常服务设施步行者使用特征的社区可步行性评价研究一以上海市江浦路街道为例[)城市规划学刊.2013(05)：113-118作者简介侯成哲，杭州市城市规划设计研究院，高级工程师：卢银桃，杭州市城市规划设计研究院，工程师：李玮，杭州市城市规划设计研究院，高级工程师：应联行，杭州市城市规划编制中心，高级工程师。理筑素前阀Z.ZC.ET
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