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规划实施与管理083.大型城市开发项目实施评估实践研究——以杭州城东新城规划建设中期评估为例PDF文本
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大型城市开发项目实施评估实践研究以杭州城东新城规划设中期评估为例邢栋，王玉英，骆袆摘要：在城市快速发展的历史阶段，城市发展政策和公共财政倾向都对城市设产生了深远的影响，城市在发展方向上呈现一定的不均衡性。大型城市开发项目作为政府关注的“政策区”在政策关注度、资金投入、项目安排、功能导入等方面力度明显高于一般地区。随着市场经济体制改革的推进，政府对资源的调配最后还是要让市场“这只无形的手”来检验，这就要求对城市设过程进行相应的监督和评估，总体规划评估已经被纳入了法制化的轨道，但对于大型城市开发项目的规划及实施依然缺乏相应的评估和监管机制。为保证城市规划这一公共政策的合理性和绩效性，同时保证城市空问发展的可持续性，对大型城市开发项目的发展决策与规划实施进行评估具有一定的必要性和紧迫性。通过对国内外规划实施评估理论与实践梳理，结合杭州城东新城评估聚例经验，探讨现阶段我国大型城市开发项目的规划评估目标、基础、测度、内容、方法、组织等内容。k:盟镜素材风核随着政府职能的转型，我国将会进入制度化的“评估时代”。党的十八届三中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化。”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。政府正在转变单一的封闭行政方式，使得评估变得更加公正和开放，逐步成为公共政策的一部分。这对城市规划实施评估在评估内容、机制设计、反馈方式等方面的工作开展都有重要的指导意义。在城市快速发展的历史阶段，城市发展政策和公共财政倾向都对城市设产生了深远的影响，城市在发展方向上呈现一定的不均衡性。大型城市开发项目作为政府关注的“政策区”在政策关注度、资金投入、项目安排、功能导入等方面力度明显高于一般地区。进入“新常态”后，随着市场经济体制改革的推进，政府对资源的调配最后还是要让市场“这只无形的手”来检验，这就要求对城市设过程进行相应的监督和评估。2008年起施行的《中华人民共和国城乡规划法》已经提出对规划评估的要求。在此基础上，《城市总体规划实施评估興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
办法（试行）》（规[2009]59号)中进一步规定了城市总体规划评估的必要内容和实施程序。这些标志着规划评估己纳入法制化轨道，但对于大型城市开发项目的规划实施仍缺乏相应的评估和监管机制。为保证城市规划公共政策的合理性和绩效性，同时保证城市空间发展的可持续性，对大型城市开发项目的发展决策与规划实施进行评估具有必要性和紧迫性。综上，在政府职能转型和进入“新常态”的背景下，以杭州“城东新城”为例，对大型城市开发项目空间发展规划实施评估的思考和探索，具有现实的意义。1规划实施评估研究进展1.1国外研究动态规划评估作为公共政策评估的一个组成部分，主要起源于英美两个国家。对城市的结构、筑的选型及公共设施的布置进行的商议、选择或修改的过程成为评估的雏形。系统评估在20世纪开始应用于公共项目，典型的方法就是“成本收益分析法”(Cost Benefit Analysis)。这个方法最早在美国1936年的“洪水防治法案”中得到应用，主要用来分析对城市大坝及其他防洪工程的投入是否值得。l950年代，规划评估理论受理性规划(Rational Planning)思想的影特往表现勇对最雅案的求，规划评估分为：处理关于未来的不确定性和决策中效率与公平平衡的实施前评估：以及判断目标达成的程度，总结工程中需要回答的问题的实施后评估。1960年代，公共主体即所有相关利益群体开始以“社会论坛”的形式参与规划评估的讨论。20世纪五六十年代随着系统方法在城市规划领域的运用及经济学、政策科学方法的进一步完善，对城市规划的评价研究得到了广泛的开展，但是直到1970年代末期，才出现了有指导作用的研究。此阶段规划评估强调对规划最终结果的评估，对实施的评估以结果与规划方案的契合度为标准。20世纪80年代对规划评估方法的研究强调对规划中间过程的评估，呼吁加入第三种规划评估时间点，形成最基本的系统评估框架：实施前评估(ex-ante evaluation)一监测(monitoring)一实施后评估(ex-post evaluation)。80年代末到1990年代，随着对规划绝对理性的放弃，最优化原则会让位于“合适的”(satisficing)、“退而求其次”(the second-best solution)等方法，规划评估理论发展到否定结果决定一切的评估方式，转而强调对规划实施机制、程序合理性的评估。2000年以后，规划评估理论和方法则主要从传统的强调理性(rational)和效率性(efficient),向不确定(deliberative)和交互性(communicative)转变。而另外一个重要的发展就是引入了环境评估的要素，使得评估不再单纯从个人或社会的福利出发，而要同时考虑环境的影响。环境要素的引入不但興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
改变了评估的目标、方法和技术，也深刻地改变了其根本的理念。从发展历程看，国外城市规划评估的内容己从简单的方案评估扩展到对规划价值标准、规划方案、政策落实、规划实施过程、实施效果等方面的全面评估与分析，并更加注重分析规划实施过程中公共政策对规划目标的影响等：评估方法逐步向定性与定量相结合，指标细化评价方向发展：进行评估的人员也从政府部门、专业人士扩大到市民大众。表格1-1西方规划评估理论发展一览表阶段。特征理论评估方法代系20此纪50可以优选方案找出最分为实施前评估、包括成本收益分析方法及其衍生的一系列基年代佳方案实施后评估后期受于成本分析的方法的第一代评估方法系统论思想影响20世纪60公主主体参与规划评公众参与阶梯，征国绕由Lichfie1d提出的规划平衡表及其衍生年代估的讨论。询公众意见的一系列基于规划过程的分析方的第二代评估方法。20世纪70强调对规划最终结果无法操作忽路、排围绕由Lichfield提出的规划平衡表及其衍生年代的评估除了对不确定因素的一系列基于规划过程的分析方的第二代评的考虑估方法20世纪80强调对规划中间过程呼吁加入第三种评不再强调最优化原则，而是“合适的”“退年代的评估。估试点：对中问过而求其次”等方法的第三代评估方法程的评估20世纪0强调对号过程的评PP理结模学，计不再器调最优化明则，雨是“命语的等“退年代末回估更为合，不纯对规道运作及保到而求其次”等有法的第E代评再法-90年代，的进行规划与现实何果的评价方法的对比2000年以强调评估的过程和目向不确定和交互性集合了多种不同的具体操作办法的第四代评后的，而不是花太多精转变，且引入了环估方法一交互规划评估。这些办法包括了力在数据分析上，境评估要素“自然反馈法”，“多元模型法”以及“设计法”。1.2国内研究动态我国传统的城市规划运作体系偏重于规划的编制，往往忽视对规划实施的评估。已有一些学者从公共政策的角度，展开了中国城市规划评估框架和理论内涵的研究（孙施文2003，吕晓蓓和伍炜2006，李王鸣2007，欧阳鹏2008，范晓东2012)。孙施文(2003)通过对有关城市规划实施评价的理论研究综述，依据不同的规划阶段、内容和方法对评价类型进行了划分。以规划实施结果和实施过程作为评价的主要内容，结合规划评估理论及其价值观演进的脉络，介绍了开展规划评估的基本思路及具体方法。吕晓蓓和伍炜(2006)从反思我国城市规划编制和实施过程中存在的现实问题出发，结合国外城市规划实施评价的理论和实践经验，对城市规划实施评价的工作目标、工作程序、工作内容、基本方法和基本原则等内容进行了探索性的研究。欧阳鹏(2008)在弗兰克-费希尔研究框架的基础上，加入了方案编制、理筑素前阀Z.ZC.ET
规划实施、效果总结三个时间阶段，立了从公共政策视角进行我国城市规划评估的矩阵。雷翔在《走向制度化的城市规划决策》中对城市规划的决策问题进行了较全面、系统地分析研究。国内学者对大型城市开发项目规划评估的实践和研究已有一定基础。2003年袁奇峰团队所做的《珠江新城规划检讨》是大型城市开发项目综合研究实践的开端，从规划定位、农村土地政策、用地规划问题、土地开发管理、道路交通问题和城市设计问题等七个方面进行了评估，评估主要针对项目实施度。夏南凯、宋海瑜(2007)从风险管理的角度开展了接近于规划实施前评估的尝试，首次系统描述了大规模城市开发项目内部因素与外部因素的互动影响关系。于2008年以崇明三岛为实例，从风险的角度对大规模开发的项目进行了规划实施前的风险评价，提出审慎开发的评价结果，并提出了规划决策和实施上的议参考。赵蔚、赵民、汪军等(2012)结合钱江新城CBD的规划评估案例，探讨了现阶段我国重点地区的规划评估目标、基础、测度、内容、方法、组织等内容。将评估工作划分为五个评估维度（定位实现度、规划实现度、市场实现度、经济实现度、社会实现度），三个评估问题（政策评价规划野价未苯对策才从士个评估专题进行分解研究，针树错综复杂的大规模城市开发项目评估内容，提出多主体、多因素、多角度的评估方法。评估从政府视角投入产出的角度，做了对此新评估领域的创新探讨，且不再将评估内容局限于项目本身的实施度，而关注到项目带来的社会影响，包括对城市就业的吸纳、相关利益者对项目的意见等。周珂慧、姜劲松(2013)结合《昆山花桥国际商务城总体规划评估》，探讨规划评估方法，延续多因素的评估模式，设定以单一因素为主的内部评估与两两因子的交叉式评估。1.3小结中西方对城市开发项目的规划评估方法研究，存在差异。由于西方对项目的规划偏向于公共政策角度的管控，而我国对城市开发项目的规划更偏向空间发展角度的促进诱导，在大型城市开发项目规划评估的研究中，我国的研究工作对代表公共利益的政策影响分析涉及相对较少：而西方的城市开发项目的规划评估实践偏重公共政策分析，对项目开发角度的规划绩效评估涉及较少。此外，我国研究中的研究对象多为单一的项目，且以特大城市的重要新城项目为主要类型，规划评估的类型以实施后评估为主。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2实证研究一一以杭州城东新城规划设中期评估为例杭州“城东新城”是杭州实施“决战东部”战略的核心平台，以现代化综合交通枢纽中心为依托，以高端商办、商业休闲、旅游服务、居住生活功能为主。2006年开工设至今，己发展了10年，核心区设基本完成，主要道路架构和基础设施也已形成。目前，新城面临着如何深入和优化开发设、如何实现可持续的管理运营转型等重大选择关头。因此，本次评估不仅具有回顾总结的作用，也同时具有对未来的战略取向和策略制定的预研究作用。筑素手图及塑划效SC2.1评估的目的2.1.1回顾和梳理回顾新城各个领域的设历程，对其成就进行总结，对不足之处进行成因分析和提出改进议：2.1.2评估与思考对城东新城的规划实施成果进行评估，并对其定位、功能、空间形象、开发方式等各个方面进行思考，客观全面的提出问题，并提出解决问题的路径：2.1.3战略与展望结合城东新城各个方面的设成就和未来诉求，总结大型城市开发项目的经验，探讨完善规划编制和优化运营管理的体制和机制等相关议题，提出适合城东新城未来发展的合理议。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2评估的主要内容本次评估主要包括以下几个方面的内容：梳理新城开发设的政策历程、梳理历次编制的规划、对新城开发过程中的经验和教训进行总结，对新城开发设的成就和不足进行总结。评估新城在区域和杭州市的定位评估、新城本身的功能实现程度、新城产业构成与实现情况。针对新城开发之初提出的定位“城市门户和综合性城市新中心”进行实现度的评估，具体从门户地位、道路交通、行政办公、商务贸易、金融会展、文化娱乐、商业、居住等各个方面功能的实现程度进行综合判断。分析重要规划的落实情况。包括控制性详细规划落实情况，整体城市设计落实情况，交通系统规划与落实情况、市政基础设施和公共服务设施落实情况。同时，将规划中提出的各主要规划条款与成现实进行对比，判别规划意图的实现度。总结新城开发以来的经济效益，包括土地的市场价值实现和开发物业的价值：对政府财政和土地资源等在新城设过程中的投入和收益进行核算，分析作为新城开发主体的开发公司在开发过程中的财务表现和其他贡献。从社会认可度、社会影响力等角度对新城开发设过程中涉及的公众进存蔼研以得政府以外的声音各观评估新城设的社会效益。2.3评估工作的特点本次评估工作在传统的规划调研和公众参与基础上，引入了一些新的技术和分析方法，力求在定性判断的同时，通过数据和空间分析，提供定量的判断依据。主要特点包括：大数据参与评估，使定量与定性结合。通过提取大众点评网、百度地图、搜房网、铁路总公司12306网站等的用户数据，绘制了大量的热力分析图、用户分布图、房价分布图等，用数据支持评估的判断。图2基于网络数据的杭州餐饮设施分布热点图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
南苑德快速路下沙，大江东四张网络叠加的效果(东片区.西片区：出发、达)主要对均外通道颜色越深表示边介数越大区域内外衔接节点A机场路德胜中路B新风路石怀路B机场路石桥路C天城路秋海北路D新塘路最山西路E明月桥路限山东路中河F同协南路德胜东路图3基于交通流量的新城对外交通情况模拟空间分析方法的应用，使评估结果可视化。利用空间句法等空间分析方法对新城成空间及规划空间进行模拟和分析，使评估的结果在空间上得以表达多部门访谈与广泛社会调研。组织对新城的主管部门、上级单位、投资公司、参与开发的企业、高铁站管理方等多方进行访谈和调研，同时在高铁站发放500份乘客调研问卷，在居住区发放50份新城居民调研阿香，以获得不同社会群体对新城设成果存在问题，未来走势的态度。2.4评估成果的构成2.4.1主报告将定位、功能、交通、空间、效益等评估结论提炼，并以成就和不足两大领域进行划分：对新城下一步发展所面临的挑战和基于评估所引发的思考进行论述，并提出新城转型升级的四方面策略。通过主报告的形式将原本分属不同条块的规划内容评估整合到一起，有助于全面了解新城规划的落实情况和实施设的效果。2.4.2技术报告对涉及新城规划与设的诸多领域进行详细的技术分析和评估，是主报告的技术支撑。2.5城东新城规划设的技术评估城东新城规划设的技术评估由以下6个评估专题构成。1)规划定位与功能实施分析：规划定位与实施情况、功能与业态的落实情况、与杭州興尚理筑素衬网Z.ZC.ET
市各城市要素的区位关系、与其他铁路枢纽的对比、土地开发与市场价值实现等。2)交通网络的评估分析：控规路网规划实施情况、控规公共交通实施情况、控规慢行交通实施情况、控规对外交通实施情况、在长三角区域中的交通区位分析、在杭州市的交通区位分析、新城内部交通可达性分析、城东新城道路运行情况分析、基于TOD的开发模式分析。3)空间规划的实施评估：空间规划的落实情况、城市设计的落实情况、规划空间的模拟与分析。4)其他规划内容的落实情况：规划用地的实施情况、市政基础设施设、公共服务设施设。5)开发设机制评估：空间设的分年实施、开发与管理模式6)开发效益评估：开发经济效益评估、开发社会效益评估2.6城东新城规划设的成就总结五大成就：①设东站枢纽，提升杭州交通地位：②拓展城市空间，推动城市向东发展：?实施新城设，改善城市面貌环境：④履行做地职责，推进区域项目开发；⑤构路网体系，促进体交通健筑2.7城东新城规划设的若干不足若干不足：①整体定位尚未实现，主要功能培育迟缓：②TOD开发未能实施，交通体系有待完善：③空间结构尚未形成，城市形象缺乏特色：?重大项目缺乏引导，品牌吸引效应不强：⑤前期开发成本巨大，财务平衡能力脆弱。2.8城东新城的挑战、机遇与思考2.8.1新城开发的现实挑战1)杭州市新的空间发展格局对新城的影响：在新的总体规划中，钱江新城被明确提升为城市主中心，而城东新城被明确提出设主城的综合型次中心。2)经济发展进入新常态，房地产市场疲弱：首先是如何消化在的大量物业，其次才是如何出让存量土地，完成做地使命。3)新的区域交通格局下的定位重置与功能培育：长三角的区域交通格局在近5年来已经发生了巨大的变化。原先由沪宁为主轴线、沪杭为次轴线的轴向型的城镇交通格局，正在向扁平化网络状的交通格局转变。興尚理筑素前阀Z.Z心.E]
2.8.2新城开发的时代机遇1)杭州城市发展进入新的阶段：城市东扩步伐加快，跨江格局形成。重大事件带来城市整体提升，新政策带来投资加速。2)交通与区域环境的进一步优化：周边交通设施得到改善，提升新城的区域可达性：云峰与皋塘村整体拆迁后，与钱江新城无缝对接：打造江河汇流区域，提升区域的旅游资源。3)未来笕桥机场的搬迁预期，为二次开发留下巨大空间。2.8.3对未来转型升级的思考要解决目前新城面临的问题，关键在于使“城东新城”如何从一个交通型的“中转站”型城市，转变为一个“目的地”型城市。由此需要根据不同的人群特点构便捷的交通体系，打造具有归属感的空间形象以及习惯性的行为发生地的目的地式的新城：要打造目的地式的新城，还需要有吸引人的城市空间，需要形成良好的总体空间形象、充满活力的公共空间、宜人的绿化和水系以及能使人印象深刻的标志性空间节点：构高效的开发与运营模式应以现有项目的质量提升为前提，对未来的项目形成明确的培育和引导方向，同时在这个过程中注重品牌的打造与推广，通过这三个层面的工作提升新城开发的质量，形成对未来的良好的信心，实现可持续的开发与运营。2.9新城转型升级的策略2.9.1新视角—重新认识城东新城宏观视角一一要努力实现与上海的同城效应。应使两地的通勤时间保持在1小时左右，这就需要大量增加从杭州东站发往上海站的高铁班次，使“居住在杭州，工作在上海”成为可能。从而促进城东新城的居住、商务、商业等主要功能的快速发展，真正实现高铁带动新城发展的战略目标。中观视角一一重新认识浙江的城镇化进程与高铁时代的关系。浙江城镇化格局的一大特征就是城镇与城镇之间的功能联系并不紧密，城市之间往往相对独立。因此，高铁时代的提前到来，对我国城市来讲意味着资源和要素的重新整合，并以此推动区域城镇网络和产业链的形成。在这个过程中，城东新城的优势就将得到体现，即依托高铁枢纽，打造产业服务平台，为全省的要素流动和产业链分工提供支持。微观视角一一充分认识杭州的城市特质。杭州作为长三角的副中心，具有独特的城市功興尚理筑素前网ZC
能特征。杭州是环境、文化、经济和创新中心，具有较高生活品质的城市，其传统旅游正向休闲旅游转型，产业结构呈现出新的特征，智慧经济产业基础雄厚，随着杭州“两区”（跨境电子商务综合试验区、国家自主创新示范区)创，到主办2016年G20国际峰会，再到成功获得2022年亚运会主办权，杭州的国家化程度正在不断提升。微观视角一一重新认识高铁站对杭州城市发展的意义。从日本和法国的经验来看，高铁对沿线城市的影响力集中体现在对产业结构的变化和城市空间的重构。而由此也可以预见到高铁站的设对于杭州城市的影响也将集中体现在对产业、空间两大领域。2.9.2新思路一基于不同时空的定位重置长三角层面的新定位。城东新城的定位应站在长三角的区域网络和节点上重新定位：与南京南、上海虹桥形成商业、科技、创新网络的三大支点，做长三角的科创副中心。浙江省层面的新定位。浙江的产业经济特点是产业集群发达，且分布较分散，而随着高铁网络的全省铺开，与杭州1小时高铁圈的立，城东新城具有开展服务全省产业集群的优越条件。杭州市层面的新定位。城东新城需要转变过去“新城为高铁站服务”的思路，而要使”高铁站为新城服务“，市就是强调的新城的定位转型：纵“都市驿（中转）站”向“都市目的地”的转型。2.9.3新功能一打造具有吸引力的功能业态打造若干具有“目的地”性质的功能地块，例如专业会展与展览、旅游+购物目的地：引入高端社区品牌，定向引入消费群体，例如打造白石品质社区：充分利用高铁优势，引入新型商业商务模式，打造跨境电商集散地：创新居住模式，实现产城融合，引入SOHO模式，为电商、微商配套：引入大型文化娱乐综合体，提升新城人气：引入人造旅游度假项目，打造城市旅游目的地。2.9.4新举措一从“做地”到“营城”的转变加快已出让地块的设速度，迅速打造新城的商业和生活氛围：引进优秀公共服务设施，例如知名教育、医疗、休闲娱乐设施品牌：重新审视新城的空间结构和功能分区，培育新的增长点：引入新的城市理念和技术，包括智慧城市、海绵城市、地下综合管廊设等，增加新城的创新示范作用：实现立体交通系统对新城开发的带动，推动社区级TOD模式，解决最后一公里问题，使高铁、地铁站尽可能带动周边地区的开发：立新城品牌推广机制，集興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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