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规划实施与管理071.全过程公众参与在历史文化街区保护更新中的实践——以武汉市昙华林为例PDF文本
规划设计

全过程公众参与在历史文化街区保护更新中的实践以武汉市昙华林为例洪孟良，张琳莉，李梦晨，李鸣凯摘要：结合我国历史文化街区保护中的公众参与情况和现实困境，以武汉市昙华林历史文化街区为研究对象，从发展实践、规划编制、更新实施三个维度分析其公众参与问题与经验，探讨了“以文化复兴为导向，全过程公众参与”的工作模式。通过吸引创意人群和企业、大学生设计竞赛、规划进社区、历史筑活化试点等一系列创新的公众参与活动，可以有效加强公众对话，整合政府、居民、商户，社会公众等各界力量，合理满足不同主体的利益诉求，积极推动历史文化街区的保护更新和社区营造，对中国历史文化街区保护更新提供了一定借鉴意义关键词：公众参与，历史文化街区，保护更新，文化复兴，实践2008年《城乡规划法》规定了公众可以在规划的制定、实施和修改过程中发表意见，是我国首部将公众参与规划的程序予以制度化的法律。历史文化街区的认定和保护利用不再是仅由几位规划师就可以决定的技术性问题，而成为相关群体利益博弈问题和社会民主普遍关心的话题。实践表明，“政府主导的自上而下、市场主导的片面追求经济效益”的历史文化街区改造，易导致拆真假、过于商业化和绅士化、传统社区文化和网络破坏等问题，甚至引发暴力社会冲突。本文通过昙华林历史文化街区保护更新的经验研究，探索了“以文化复兴为导向，全过程公众参与”的工作路径，通过创新公众参与方式，有效整合了政府、居民、商户、社会公众等各界力量，合理满足了不同主体的利益诉求，积极推动了街区保护更新和社区营造。1历史文化街区保护中的公众参与1.1公众参与的主要内容1977年《马丘比丘宪章》提出：“城市规划必须立在各专业设计人、城市居民以及公众和政治领导人之间的系统的不断的互相协作配合的基础上”，强调了公众参与在城市规划中的重要性。在历史文化街区保护中，公众参与是一种可以让更多民众参加到保护规划制定、興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
决策和实施过程中的行为、方法和途径。1.1.1公众参与的主体公众参与的主体包括一般公众和特殊公众。一般公众为普通居民和专业人士，普通居民作为城市空间拥有者和使用者，专业人士可为规划决策的合理性进行判定。特殊公众为与历史文化街区保护有关的基层行政机关和非政府组织，其中基层行政机关包括街道办事处、社区居民委员会等，非政府组织一般为民间学术或文化团体。城市更新表面上是城市物质环境与功能的调整，但实质上是社会经济与空间的重组。随着我国市民权利意识的增强，网络信息传播的即时性、便捷性，各主体围绕城市更新的利益博弈乃至社会冲突明显增加。1.1.2公众参与的原则公众参与一般遵循前置性、持续性、反馈性等基本原则。前置性原则指在项目启动前期就征询公众意见，持续性原则指公众持续不断的参与到前期调研、规划编制和实施维护整个过程中，反馈性原则指政府、公众、规划师在规划决策中及时交流反馈信息。西方国家历史街区保护中的公众参与相对成熟，渗透在立法、政策制定、规划调查、规划制定和实施以及管理的各个环节，推进了规划决策的实施。1.13公参汽的楚筑根据公众参与的不同主体，可以将参与方式分为普遍参与与代表参与，其中普遍参与指让所有关联的公众都参加，常见方法包括问卷调查和信息公示两种：代表参与指邀请相关专家、社会媒体及部分居民代表参与决策，主要方法包括研讨会、座谈会、听证会。根据公众参与“通告，民众调查，分享决策权，分享鉴定权”的不同阶段，又可以将参与方式分为过程参与与决策参与两类，其中过程参与指在项目实施过程中，公众分阶段的参与行为：决策参与指在规划方案编制、实施之前，公众参与的行为。1.2公众参与的现实困境与发达国家相比，我国历史文化街区保护领域的公众参与尚处于起步阶段，普遍存在公众参与程度不高、意识薄弱和方式局限等问题。1.2.1公众参与的程度不高《历史文化名城名镇名村保护条例》规定：“保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见，必要时可以举行听证”，法律层面仅提出公众参与的原则要求，而缺少对公众参与的程序和内容的具体规定。公众参与的法律保障机制发展滞后，很大程度上制约了我国历史文化街区保护工作中公众参与的程度。目前大多数停留在公众参与的“通告，民众调查”阶段，而“分享决策权，分享鉴定权”阶段公众参興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
与的缺失，大大降低公众意见的影响力和约束力，从而难以发挥公众参与的真正价值。1.2.2公众参与的意识薄弱相比城市其他设区，历史街区的筑密度高、设施老旧、基础设施配套落后，往往成为贫困家庭、老年人群以及外来低收入租户等弱势群体的居住地。街区居民通常更加关注自身的经济利益，以快速改善居住和生活条件，而对街区的历史文化价值鲜有客观的判断，对其发展缺乏长远的思考。街区居民只愿意享受历史文化街区改造带来的好处，而不愿承担保护相应的义务。1.2.3公众参与的方式局限现有历史文化街区保护中公众参与主要体现在保护规划编制阶段，方式包括规划编制前的问卷调查、居民访谈，规划编制中的专家咨询、部门沟通，以及规划编制完成后的公告公示。这些方式主要用于收集相关意见，至于公众意见是否采纳、不采纳的原因，公众无从知晓。英国等许多国家采取市民评判团、市民意见征询组、独立的规划监察员，以保障公众合理意见的采纳。2昙华林历史文化街区概况及改造历程2.1街区祝“瞿昙有华，居士之林”。昙华林作为《武汉市历史文化名城保护规划》和《武汉市主城历史文化与风貌街区体系规划》确定的5个历史文化街区之一，位于具有1800年历史的武昌古城东北角，核心区面积约65公顷，是武汉市历史遗存最多、历史内涵最深厚、历史风貌最突出的片区，是一部“活”的武汉近代史书。2.2从“孤掌难鸣”到“合作共赢”的改造历程十多年来，街区历经“民间文保人士发现一专家市民关注一保护规划编制一政府整治改造一社区共”的实践过程，探索了一条“以文化复兴为导向”、“自上而下与自下而上相结合”的改造路径。2.2.1第一阶段（2003-2012年)：政府主导的自上而下改造2003年初，昙华林的发现者、民间文保人士刘谦定在全面调查梳理历史资料的基础上，提出立1平方公里昙华林历史文化街区的议。经专家论证，2004年武汉市政府将该议纳入武汉城市文化发展十五年规划(2005一2020年)，并投入上亿元资金对50多栋老筑实施保护，其中15栋成为市级文物保护单位，拉开了昙华林历史文化价值研究和街区改造的序幕。该阶段政府完全作为改造主体，投入大量人力财力，进行历史筑修缮和主街环境理筑素前阀Z.ZC.ET
整治。2.2.2第二阶段（2012-2014年)：政府引导的自下而上改造在基本完成主街整治改造的基础上，为激发街区活力，武昌区政府成立武昌文化旅游发展有限责任公司，立文化发展基金，进行街区设和运营。引进“古街邮局”、“徐刀刀”等微创企业，以及李三汉、徐世鸣等一批中青年艺术家进驻，参与文化艺术街区的营造。该阶段政府开始引入市场力量参与街区改造，初步形成了“政府规划森林，民间生长树木”的生动局面，但也出现了主街过度拥挤、纵深落寞无闻，商业同质化、低端化，历史文化挖掘不足等问题。2.2.3第三阶段（2014年至今)：各界合力的文化复兴经过十多年发展，昙华林街区历史文化价值得到了政府、社会的广泛认同，以往景区导向、地产导向的街区改造阻力和风险巨大。为实现街区可持续发展，由政府牵头，各方协力，确立了以“文化复兴”为导向的保护性发策略。通过政府多方支持，专业人士领航，社会媒体传播，使政府、商户、居民、社会公众等利益方相互协作，共同参与决策，促使街区历史文化得以延续、基础设施得以更新、创意力量得以成长、市民社会得以营造。3全过程公众参与的实践探索3.1发展实践过程中的公众参与全面审视县华林历史街区发展实践过程，重点梳理街区发现、保护改造、产业植入、价值思辨、文化交流、艺术活动等方面的公众参与情况。3.1.1吸引创意人群和企业入驻从2003年刘谦定提出设昙华林历史文化街区开始，2005-2006年，经过政府两期保护与整治工程，初步完成了部分历史筑修缮和昙华林正街西段的道路、街景、沿街立面整治，吸引了“大水的店”、“古街邮局”、“徐刀刀”等文青来此创业。2007年，按照打造“昙华林艺术村”思路，组织开展“春天走进昙华林”系列活动，先后引进李三汉、刘政德、徐世鸣等艺术家，以及武汉尚艺坊艺术传播有限公司、半亩园艺术中心、杨小婷汉秀研究室等40余家文创类企业入驻。艺术家、文创企业的入驻，活化了历史筑的同时，重塑了街区文艺氛围。3.1.2邀约中外专家共谋昙华林针对昙华林流动人、社区文化设、街区复兴等问题，通过政府组织、企事业单位合作等方式，邀请国内外文化、历史保护、经济等领域专家聚首县华林，先后召开了“中德流理筑素前阀Z.ZC.ET
动人社会融合国际研讨会”、“中外历史文化街区复兴策略与思考一一县华林城市化讲座”、“昙华林历史文化街区的复兴之路主题演讲”、“艺术城市·昙华林论坛”、“昙华林城市复兴论坛”等一系列交流活动，共同探求昙华林复兴之路。3.1.3扶持文化艺术民间组织在武昌区政府、区文旅公司的支持下，辖区内外艺术院校及民间文化艺术人士组了“昙华林跨界艺术联盟”，以整合文学、艺术、音乐、演艺、设计、公益等国内外各界人士，定期举办“跨界艺术沙龙”，探讨街区文化、艺术的发展。成立了“县华林历史文化研究会”，成员包括专业历史研究者以及对昙华林及武昌古城有浓厚兴趣的居民、高校师生、社会人士等，开展历史文脉、民俗文化、社区生活等相关研究。文化艺术民间组织不仅促进了街区历史文化资源和价值的挖掘，而且提升了街区文化艺术活力，扩大了社会影响。3.1.4开展各类开放性体验活动结合昙华林在青年群体中的独特影响力，通过与武汉大专院校的学生文艺社团和志愿者组织紧密配合，谋划“县华林大学生节”，并成为华中大学生进行文化交流、艺术展示、创意设计的重要平台和窗。通过政府购买服务、财政补贴等方式，举办“重温革命历史，感受爱国情垫造进价究警今开得网最炎孕半林损影等非题话花存县华林音乐节、美术展、戏剧节中安排公益场次，邀请普通市民免费体验，使昙华林的发展融入民众的普通生活。3.2规划编制过程中的公众参与结合“体系构、现状调研、方案集思、公示公告”的规划编制四个阶段，从规划编制主体、模式、方法等方面进行公众参与的探索。3.2.1立协同规划的公众参与机制市、区政府联合组“昙华林历史文化街区复兴委员会”，作为全面复兴的决策机构，负责指挥协调各项工作。成立由规划、设、历史、文化、旅游、经济等多领域的专家顾问小组，全程指导昙华林保护更新工作。设立由社区居民代表及社区居民委员会组成的社区自治公众委员会，承担组织公众讨论和收集公众意见。3.2.2探索多位一体公众参与的规划编制模式通过协同规划，构了以保护规划为核心，区域保护提升规划、启动片方案设计、筑方案设计、景观设计、交通设计等实施性规划成果体系。同时采取武汉市土地利用和城市空间规划研究中心作为规划协调人的操作模式，搭规划工作协调平台，形成武汉市土地利用和城市空间规划研究中心、北京清华同衡规划设计研究院、伍德佳帕塔设计咨询（上海）有理筑素前阀Z.ZC.ET
限公司、地茂景观设计咨询（上海）有限公司、仲量联行、武汉房产测绘中心、武汉市规划研究院等国际化联合设计团队，涵盖保护规划、功能策划、测绘、景观、交通市政等多维度的工作内容。3.2.3注重现状调研阶段公众参与通过实地调查、发放问卷、社区访谈、座谈会等方法获取第一手资料，对昙华林历史文化街区进行实证研究。问卷调查对象为街区居民、商户和游客，旨在调查其对街区保护和开发的意愿、需求及存在问题。访谈、座谈会对象主要是区政府、街道相关部门、相关企事业代表、主要媒体、文保专家、文化专家、艺术家等，共同商讨昙华林核心价值、发展方向和开发策略。3.2.4组织大学生设计竞赛为促进武汉乃至全国大学生走进、了解和关注历史风貌街区，为昙华林历史文化街区的可持续发展提供创新思维和新思路，市区相关单位联合举办“长江杯·县华林历史文化街区大学生设计竞赛”，共收到来自武汉10所高校提交的106份作品。组委会邀请规划、景观、民俗、美学、文化等不同领域的11位知名专家，对32份入围作品进行评选，优秀作品中“三中恢复二“根据不队运用社会何为学理论设计游线)等创新理念直接融入规划连杀不羽2.。.N二方案中，创新了规划工作模式。3.2.5开拓规划方案公示新途径借助互联网资源集结和信息交换的便利性和广泛性，面向全国民众征求意见。通过武汉市国土资源和规划局主创的大众规划公众平台一一“众规武汉”（网址：http:/zg.wpdi.cn)和公众号，上传昙华林历史文化街区保护规划和启动片规划方案等相关规划，供不同职业、学历、资质、居住地的人们，发表自己对规划工作和方案的见解，为昙华林街区的保护开发出谋划策。3.3更新实施过程中的公众参与为减小社会冲突，推动规划决策的顺利实施，如何取得特别是当地居民等利益群体的配合支持，合理制定安置补偿方案，公众参与工作显得尤为重要。3.3.1组织规划进社区活动为加强公众对规划成果的理解，更好推动规划实施，按照相关法律规定进行规划成果公示的同时，由规划协调人深入武汉市民之家和县华林社区进行规划宣讲，与关心街区的公众、社区居民、商户、相关企事业单位进行交流和现场答疑，并收集群众意见。理筑素衬阀Z.ZC.ET
3.3.2制定完备补偿安置方案结合整体方案设计，编制工程造价、土地资金平衡、土地整理、房屋征收、拆迁安置等整套方案，进行社会公示。对街区居民关心的房屋征收问题和安置还方案，由社区自治公众委员会协同昙华林历史文化街区复兴委员会专门召开公听会，最大限度保证当地居民利益的同时，协调各利益群体的博弈关系，保障规划决策的落地。3.3.3推行历史筑活化试，点区政府出台支持引导政策，推动“昙华林历史筑活化伙伴计划”。根据筑产权归属及实施难易，以公共用途作为历史筑活化的主要方向，优先邀请公益心强、具备历史筑保护和运营能力的企事业单位、专业团队和业主方，共同开展街区营造和筑活化试点。通过历史筑活化试点，有效吸引了社会力量参与街区保护更新，取得了较好社会和经济效益，增强了民众对街区文化复兴的信心。4相关思考及议通过回顾昙华林历史文化街区保护改造历程，审视其发展实践、规划编制和更新实施三个阶段中公众参与实践情况，形成以下几点思考。41树立全过程公众参与观“价值认定冲突性、目标多重性及涉及广泛性”决定了历史文化街区保护更新是一个不断完善与深入的过程，是一种多阶段的、动态的工作方式。通过制度化、全过程的公众参与，可以吸引更多民众的关注，提高历史保护的意识，取得对街区价值的广泛认可：可以集思广益，加强对规划决策的监督，降低规划决策的风险性：可以激活社区积极性，整合各界力量，增加社区营造的热情。从项目发起到规划设计及实施维护，政策性程度逐步降低，技术性程度不断加强，而规划决策阶段则是与公众分享控制权的最佳阶段，也是可以达到最佳效果的阶段。昙华林街区的实践表明，由社区居民代表及社区居民委员会组成的社区自治公众委员会参与规划决策，取得了较好的成效。4.2完善公众参与机制通过开辟信息交流和获取途径，搭规划决策参与平台，公开规划决策信息，培育和发展民间社会组织，创新公众参与方式和活动，完善公众参与反馈制度等，才能不断拓展公众参与的深度和广度，才能真正实现公众参与的“通告、民众调查、分享决策权、分享鉴定权”四个阶段的全面落实。理筑素前阀Z.ZC.ET
4.3提高公众参与意识中国目前还处于“强国家、弱社会”向“强国家、强社会”的转变过程中，“市民社会”尚处于孕育阶段，加之缺乏组织引导和相关专业知识，公众参与街区保护更新的意识普遍不足，往往形成“被动公众参与、表面公众参与”的局面。政府、专业精英必须意识到公众参与的重要性和必要性，通过教育引导和组织帮扶，提高公众参与的意识，调动公众参与的主观能动性。4.4创新公众参与模式采用吸引创意人群和企业入驻，借脑中外专家、扶持民间组织等方式，可以有效引导街区的发展。通过立协同规划的公众参与机制、组织大学生设计竞赛、新媒体技术等手段，可以增强规划决策的科学性和合理性。运用规划进社区、制定完备补偿安置方案、历史筑活化试点等措施，可以有助推动规划成果的实施。从价值认定到规划决策再到规划实施，创新的公众参与模式可以提高民众的历史价值认同和参与程度，使普通居民乃至弱势群体也具有话语权，从而更加主动地参与到街区保护和设中来。5结语历史文北街区保护更新的核心难点在手崩史文化价值、经济发展和居民核心利益的冲突，如何平衡利益主体博弈关系，尊重居民在街区保护更新中的话语权，提高公众参与的热情和程度，显得尤为重要。本文简要分析了公众参与的主要内容和现实困境，重点梳理了十多年来县华林历史文化街区保护更新中的公众参与实践，初步探索了以文化复兴为导向、全过程公众参与的工作路径。历时一年半，经过多轮研讨、审查和修改完善，由联合设计团队编制的《县华林历史文化街区启动片修性详细规划》于2015年通过武汉城市规划委员会审议，规划设计成果也通过规划局网站、报刊媒体、规划展示馆、众规武汉网络平台以及规划进社区等多种方式，广泛征求公众意见。目前，昙华林历史文化街区启动片基本完成了房屋征收工作，期间仍然出现了“朋友圈昙华林拆迁刷屏事件”，一方面表明了昙华林历史文化街区的广泛影响力和市民保护意识的崛起，另一方面也说明了公众参与工作的艰巨性和复杂性。昙华林历史文化街区将继续以文化复兴为导向，自上而下与自下而上向有机结合的公众参与的探索，我们也会继续关注规划决策的实施和维护管理阶段的公众参与情况。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
参考文献[]秦岩.历史文化街区保护现状与居民意愿调查研究一以北京市东城区为例[U)城市发展研究.2015(10)[2]郑利军.历史街区动态保护中的公众参与[)城市规刻.2005(7)[3)朱隆斌社区行动规划方法在扬州老城保护中的应用[).国际城市规划2007(6)[4吕斌，耿萌萌.基于“价值重塑”看历史街区保护与活化的博弈关系一以台湾三峡老街为例[)城市发展研究.2013(7)[5]王兆芳.基于公众参与的历史文化街区保护规划研究[D].河北师范大学2013[6王景慧，阮仪三，王林历史文化名城保护理论与规划[M).上海：同济大学出版社，1999.[门刀湖涤湘，朱雪梅.社会冲突、利益博弈与历史街区更新改造一以广州市思宁路为例U城市发展研究2014(3)[8]朱天.美国MAIN STREET PROGRAM及对中国历史文化街区保护的启示，20I2中国城市规划年会论文集(12.城市文化)作者简介洪孟良，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心，规划师：张琳莉，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心，规划师：李梦晨，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心，规划师：李鸣盘武汉市地利用和威市空阿规划研究中心女规划师。SC.NE理筑素前阀Z.ZC.ET
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