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规划实施与管理049.开发权博弈视角下的农村住房管理思考——以广东惠州市为例PDF文本
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开发权博弈视角下的农村住房管理思考一一以广东惠州市为例叶凯，张晓，叶红摘要：农村住房设无序与管理的困难是我国经济发达地区十分普遍的问题，也是农村规划管理工作的重点。现有的研究大多从规刻管理和土地制度层面进行研究，本文基于对广东惠州市各层级规划管理部门和各区县农村的调研和访谈，以开发权博弈的视角从政府的管控与村民的实际设和报情况两个层面进行分析，认为农村住房管控的困难关键在于政府与村民对于开发权归属的博弈。通过分析国内外的开发权管控经验，认为开发权国有化具有一定的合理性，应加强规划对于农房设的管控权威，同时适当琉解村民的利益诉求。关键词：开发权，农村住房，规划管理城市规划制定与设管理经过丑十年的发展已经形成了相对完善的管理制度和管理经主子个.U.二验，而农村住房设管理问题则长期以来受到忽视。随着改革开放后的经济发展，农村经历了快速发展时期，农村自住宅增多，然而没有及时立完善的管控手段，导致农房设无序、整体风貌混乱现象凸显，规划管控低效滞后、管理体制尚欠成熟的问题亟待解决。然而在城乡二元的土地与住房政策安排下，农村住房设管理问题具有复杂而又深层的矛盾。1.研究综述与研究方向的提出1.1.农房设管理研究现状以往对于农村住房设管理的研究主要集中在两个学科，包括规划管理层面和土地政策层面。规划管理层面的研究主要关注如何在现有土地和住房制度下寻求创新和提升现有规划管理的手段。这类研究大多基于规划实践或调研对农村住房设中出现的问题进行分析，并从村庄规划和住房设管理层面提出解决策略和方向四。该类研究主要是对于实践的简单总结，并提出相应解决策略?网，缺乏对农村住房设问题的历史的梳理和深层次原因的剖析。有的学者则从规划实施机制、土地管理机制和行政惯例体制等方面进行分析认为农村土地制度上和行政管理部门的失效是导致农村住房设问题的主要原因?，此类研究能够较深层次地分析问题及原因，对问题的认识和解决有一定的指导意义。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
对农村土地与住房制度的研究是理解农村住房设问题的关键和基础。这类对于农村住房制度的研究基本上达成一个共识om,即中国农村住房问题的根源来自于城乡二元的制度安排：城市住房制度于90年代开始从福利分房向市场化供给转换并赋予了城市住房流转、更新、抵押融资等权利，而农村土地制度依然保持集体所有制，因此也无法对农村住房和用地进行确权和流转，造成了农村用地与住房的低效率和管理上的失控。规划专业和法学专业能够从不同的角度思考农村住房制度，前者具有实操性，但是由于脱离土地制度谈操作并不能深刻认识和解决问题，而法学能够从制度层面认识问题的症结，但是偏向于对法律制度变革的讨论，无法在短期内实现，且缺乏对住房规划管理的指导。1.2.开发权博弈视角下的农村住房设管理有学者指出我国城市化转型中的关键问题在于农村土地制度问题，而农村土地制度问题表面上是土地所有权之争，实际是土地开发权的归属和分配问题。按照这个观点，农房设作为农村土地问题争议的重点，开发权博弈的研究视角是分析管理困难的关键，因此本次研究将以广东省惠州市的政府开发管控与村民对管控的应对两方面分析政府与村民对开发权的博弈。2.广东省惠州市农村住房设与管控分析7由于我国的法律法规中并没有明确提出开发权的概念，而是通过王地征收、农村宅基地和城乡规划法等法规政策对农村开发权进行管控，因此下文将从这几方面分析政府如何对开发权进行管控和农民的应对。惠州市位广东省中南部，珠三角地区的边缘，城市化率在广东省处于中上游水平，经济发展水平较高，农村住房设无序现象突出，同时当地规划管理部门正在积极加强对于农村住房设的管理，因此惠州的农房设与管控现状具有较高的研究价值。本次研究基于对惠州市各层级规划管理部门和各区县农村的实地调研和访谈，相关数据主要来源于惠州市规划与国土等部门。图1惠州市区位图興素前阀Z.Z沁.E]
2.1.政府的农村住房管控制度本部分将从国土部门的土地用途管制、村庄规划的编制与农房设的报审批和两违监督与管理这三个方面探讨政府对农房设中的开发权管控。2.1.1.土地用途管制我国从1986年的土地管理法发布以后就开始注重对土地资源的保护，从1988开始尝试制定土地利用总体规划，对城乡土地的用途进行控制。同时我国确定了坚守18亿亩耕地红线的策略，土地利用总体规划中基本农田的受到了严格的保护和控制。惠州市各区县土地利用规划中的设用地指标紧缺是普遍现象，在设用地指标向城市倾斜以提高用地和经济效率的考虑之下，农村设用地紧缺现象更加严重。以惠州市2010年的新增设用地指标可以看出，全市城市新增设用地为270公顷，而农村新增设用地仅为26公顷。龙门全县2010年新增的设用地指标仅有4公顷，除去用于专项项目和县城和镇区发展用地，能用于村庄的设用地几乎为零（表1）。惠城区的水街道由于靠近城区，在2013年后共有300多宗农房设申请，然而只有2宗符合规定土地用途管制并颁发了集体土地使用证。曲当表1年惠州市新增设用地指标表NE全市市直惠城仲恺高惠东博罗龙门惠阳大亚区新区县县县区湾区城市新增设2706636330103065用地（公顷）农村新增设2642用地（公顷）重城抑乡的设用地指标分配的原因一方面在于农村人不断向城市迁移，城市设用地需求较高且用地效率较高。另一方面在于土地财政和招商引资的经济利益驱动下，地方政府更倾向于获取更多的设用地用于土地出让和工业、城市设获取更加直接的经济利益，而不是让农民获取更多的设用地。在这一过程中，政府无形中就对农村土地开发进行了限制，同时保证了在征地过程中对农村土地溢价的获取。2.1.2.村庄规划编制与住房审批报興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
目前惠州市规划部门基本延续了国家和广东省对于农村住房设的管理程序，即先编制村庄规划对村庄用地进行规划控制，然后以村庄规划、土地利用规划和相关规定为依据核发乡村设规划许可证，最后规划管理部门对设进行验线开工和竣工审查。1)村庄规划截至2015年8月31日，惠州全市1043个行政村中，640个已编制完成村庄规划，占行政村总数的61%。全市有187个村庄正在加快编制中，216个尚未开展村庄规划编制工作。全市2812个50户以上较集中自然村村庄规划已于2011年全面编制完成。惠州市现阶段编制的村庄规划的技术依据主要是《惠州市村庄规划编制技术导则》，该导则中关于村庄设规模的控制依据是人均设用地指标（表2）。以博罗县横河镇2015年开始正在编制的村庄规划为例，村庄规划严格按照技术导则进行编制，对村庄设规模进行了严格的控制（表3）。表2：《惠州市村庄规划编制技术导则》中关于村庄人均设用地的调整表现状人均设用地水平(M2/人)人均设用地指标级别允许调整幅度(M2/人)≤60应增5一200筑素JZJZ可增0.180100二、三可增0~10100-120二、三、四可增、减0一10120~150三、四可减0~15>150四应减至150以内50403020100白马山村东角村河肚村花园村黄竹坳村老圩村上河村石湖村西角村下河村现状设用地（公顷）规划设用地（公顷）图2：2015年惠州市博罗县横河镇各村村庄规划中的设用地规划控制变化图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
200150500白马山村东角村河肚村花园村黄竹坳村老圩村上河村石湖村西角村下河村人均现状设用地（公顷/人）规划人均设用地（公顷）图3：2015年惠州市博罗县横河镇各村村庄规划中的人均设用地规划控制变化图虽然惠州市的村庄规划由于编制水平不高、与土规协调不好等原因缺乏实施性，但是村庄规划的另一个功能是对农村住房设的限制与规范。根据广东省的《广东省城乡规划条例》和惠州市的《惠州市城乡规划设管理试行办法》，“在村庄规划确定的宅基地范围内设农村村民住宅的”，应该核发乡村设规划许可证，而核发乡村设规划许可证的一个重要依据就是是否符合村庄规划，因此对于不符合规划控制的住房将无法获得许可，属于违法筑，而政府有权利对其进行拆除。村庄规划是农村土地开发管控的重要组成部分，通过村庄规划确定了各村庄住房设的范围。2）瑞报审樊翻筑现有法规针对农村住房报的审批程序比较复杂，包括办理乡村设规划许可证、办理集体土地使用证和申请验线开工（图4）。由于现有的制度实施难度较大且制度尚未成熟，实际管理中仍然以原有城市管理的“两证”和集体土地证办理为主。符合报资格0木村村氏符合戚乡规划停合⊥规”一户一：证9厚小理乡村议规划许可证村还公示镇收广宣核板划部门市核铂坎俯核发办理集体土地伙用证销国十三核销政府市核区回一局核发中请验线开工图4：惠州市农村住房报程序示意图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
虽然现阶段由于该报程序较为复杂，缺乏可实施性，惠州市现阶段发放的乡村设规划许可证和集体土地使用证还较少，但是这一程序的规定意味着缺乏这两个证件的设则可被认定为违法设，住房审批报是政府对农村土地开发管控中最直接的一个程序。2.1.3.两违监督管理规划管理监督主要针对“两违”现象。现有的管理监督机构包括国土部门、规划部门与城管部门，分四级管理（图5）四级管理违法占地违法设下设机构市国土资监京大认：市国土资源局城管执法局直号执法大队：少*12319指浑中心执法业务受理中心县（区）国土资象分局城管执法分局直属执法队"12319“指挥中心镇（街）国土所城管执法队城管执法业房受理中心村委会图5：惠州市两违监督管理机构示意图两违工作是规划及相关管理部门，特别是乡镇级别规划管理部门工作的重点，对于监督工作采取整多幽描煌筑表3：惠州市两违监督执法措施主要措施具体做法惠阳区出台《惠阳区查处违法设工作规定（试行）》，对全区9个镇街实施考两违整治奖励措施评制度，在考评年度内未出现违或按期依法拆除违的，最高可奖励300万元，最低200万市召开整治“两违”专项工作会议，强力推进“两违”专项整治。随即，各区（县）、两违整治会议镇街按照会议精神，纷纷开展“两违”整治百日攻坚战行动市城管执法局每年组织法制培训、执法培训等培训班，以提高法制员业务素养和执法培训工作执法办案水平。惠城区白鹭湖社区设立全市第一个“城管联合执勤点”，联合社区管理网，提升立社区执勒点城市管理精细化水平各镇（街道）对辖区内“两违”情况进行全面排查，准确掌握土地来源、违法行两违全面排查行动为性质、对象身份、项目审批等各方面详细情况，特别是对群众反映强烈的地方加强现场巡查。理筑素前阀Z.ZC.ET
惠州市对于违法用地与违法设的监督和拆除工作较为严格，由于缺乏总体两违拆除的数据，仅以惠城区汝湖镇为例，2015年的拆除两违住房78宗，拆除筑面积两万平方米。违法监督和拆除工作是维护政府的住管控的重要保障措施，而政府对两违工作的重视则体现了农村土地开发权归属的矛盾较为突出。2.2.农民对住房管控的应对面对政府严格的土地开发管控，农民并没有完全遵守，反而采取了普遍的“违法用地”和“违法设”的方式进行应对。下文从实际设与报情况对农村的设现状进行分析。2.2.1.农民设需求虽然政府已经形成了一个系统的管控系统，但是农村住房设普遍并遵守现有的管控制度。按村民房的目的，可以分为经济利益驱动的房和自用住房两大类1)经济利益驱动下的房经济利益驱动的房的现象在惠阳区、惠阳区和巽寮等靠近深圳或外来游客较多的地区比较明显。在经济利益的考量下，村民造了较多的出租屋、“小产权房”和度假屋进行出租或出售。经济利益驱动下的房一般会涉及较多的问题，包括占用了规划和国土部门划定的非设膜台坐转攀彩得商利积的限艺汽○.NE了2)自用住房自用住房是最为普遍的房需求，可以细分为刚需房和改善型房。刚需房是指由于家庭分户而需要新住宅的情况：改善住房是指家庭经济收入提高后对改善住房环境的房需求。自用住房一般不会突破筑层高的限制，但是仍存在占用非设用地、未进行报和一户多宅等情况。惠州市农村住房违法设和违法用地的情况较为突出，除了靠近市区的部分农村设活动由于违法监督措施较为严格而受到限制外，大部分地区的农村设仍处于无序的状态（图6)。图6：惠州市农村住房设现状興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
2.2.2.农民报意识规划和国土部门制定了系统的报管理程序，但是村民报的数量较少。除了报管理程序复杂、程序自我矛盾等报程序的问题外，村民报意识薄弱也是一个重要原因。在惠城区汝湖镇，一年仅有40宗左右农民房报申请，且大部分报来自于靠近镇区的农村，而部分偏远的农村房报的数量几乎为零，而根据在村庄调研发现该镇一年的农房设需求远远超过该数量，因此农民报的比例十分低。导致农民报意识不强有两个重要原因：一是国家与农民在土地开发权的归属上的矛盾促使农民不愿意报。我国农村虽然名义上采用集体所有制，但是耕地包产到户后的所有权己经实际私有。而在我国土地开发权概念模糊的情况下，农村土地实际私有使得农民认为其拥有土地开发权。二是我国农村土地开发管控在改革开放后长期空白导致了报意识转变的滞后。2.3.总结通过对政府的设管控制度和农村住房设与报的实际情况两个层面的分析，我们可以发现政府与农民对于农房设的开发权的归属存在着矛盾。一方面政府确立了对农村土地开发权的国有化，并通过土抛用途管制村庄规划编制与住房审批报和两违监督管理立主州L子个小内.U.N二了严格的开发管控制度，包括用地范围、开发强度、筑风貌等。另一方面农民普遍通过“两违”的方式应对政府的开发管控。博弈的矛盾点在于在土地资源紧缺的前提下，政府与村民都希望获得土地开发的利益。在土地财政和城市总体发展的利益考量下，城市政府希望更多地满足城市设用地的需求，获取更多的财政收入，同时降低征地的补偿成本。村民的利益诉求分两大类，一部分村民出于改善居住环境的考虑希望提高筑面积和筑品质，另一部分村民由于经济利益的驱动，通过设出租房和小产权房获取经济利益。虽然农村住房设管理的困难和矛盾表现为许多方面，包括村庄规划编制程序的不合理、土规与村庄规划的不协调和报程序的复杂，但其中关键的矛盾在于政府与农民对土地开发权归属的矛盾。只有认清这一矛盾的关键，我们才能“对症下药”更好地提出解决策略。3.国内外农村土地开发权管控的经验与借鉴国内外对于开发权管控的经验能够给中国农村住房和设问题带来一些借鉴。英国早在1947年就通过了《城乡计划法》，实行土地开发权国有化和开发许可证制度，即未经申请开发许可不能开发。德国也发展出了世界上最完备的土地空间计划体系，其不同层次的土地利理筑Z.Z心
用规划体系相互衔接补充，严格执行“无计划地区无开发”的管控方针。日本实行严格的农地保护政策，严禁农民未经许可在农地进行设。美国也借鉴了英国的开发权并发扬光大，并发明了著名的开发权转移制度，对农地保护起到了很好的作用，同时保护了农场主的利益。土地开发权转移是指把开发权看作一种商品，开发商可以购买被保护地区的士地开发权，并在非保护区利用购买的土地开发权设更高或更密的筑。开发权转移政策可以用于保护开敞空间、耕地、历史街区，和鼓励兴中低收入住宅等。土地开发权转移制度弥补了私人因为政府的土地管制政策而导致的利益受损，同时达到了对特殊地区的保护。美国通过开发权转移制度缓解了基于保护耕地的公共利益和私人开发设的私人利益之间的矛盾，同时也通过该方式促进了适合高度发展的土地提高发展程度。我国的城乡设用地增减挂钩的做法在近年来收到了政府的支持，并在各地进行了推行。增减挂钩实现了对耕地的保护和对设用地总量的控制，实际上也是对土地开发权转移制度的借鉴。而重庆的“地票”制度则进一步把复耕的农村设用地指标货币化，实现了对指标的市场化交易。“增减挂钩政策”和“地票制度”虽然还是对农村土地开发权进行了控制，但实现了对士地开参权管控的利益补偿，缓解了我国农村住房设的矛盾。也有部分学主子个小内。.者提出要把设用地指标与市民化人挂钩的新体制，即地方政府的设用地指标与相应的城镇户籍人的增加或减少相联系，哪个城镇能吸引更多的市民化户籍人则更能分配到更多的设用地1通过了解国内外土地开发权管控经验可知，对土地开发的管控是基于公共利益的考量，各国都对土地开发进行了不同程度的管控。土地开发权的国有化具有一定的合理性，但考虑我国的现实情况，应采取一定的疏导和补偿措施缓解政府与村民的利益的矛盾。4.结论政府与农民对于开发权的归属具有较大的矛盾，同时国外发达国家的开发权管控的经验显示，国家对开发权的管控是具有较强的合理性。然而我国农村土地开发权的管控逐步严格，限制了部分农民的住房设，特别是我国设用地指标向城市特别是大城市倾斜的现实背景下，农民的开发利益受到了一定程度的损害。因此应该尽快立一定的疏导和补偿机制，缓解开发权管控带来的矛盾。规划管理部门针对政府与农民的这一矛盾，应该采取一定的应对策略：一是加强对村庄规划与规划管理的宣传。由于村庄规划和管理在近年才逐渐受到重视，村民对村规划的意识興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
普遍比较淡薄。应该通过规划师和基层规划管理人员的宣传，对农村土地开发管理的必要性和村庄规划的作用进行宣传。二是加强对违法设的管控，严格执法是树立村庄规划权威的重要手段。应该通过基层政府联合执法队巡逻监督、卫星执法和村委监督等方式形成长效的监督机制。三是注重对村庄住房设的疏导和奖励。长期严格的管控而缺乏疏导也将不利于形成长期稳定的管控，因此必须注重疏与堵的结合来缓解矛盾。疏导方式包括村庄规划与土地利用规划的协调，通过增减挂钩、宅基地退出机制等方式协调村庄设用地不足的问题。同时应注重规划部门内部工作程序的优化，如简化审批程序、优化村庄规划编制、实施与管理程序。参考文献[山李涛，吕强.农村住房设用地管理剖析一以山东省临沂市为例[)中国土地，2013，(05).[2]农贵新.发达地区农村住房存在的问题及矛盾求解.宁波职业技术学院学报，2010,13(6：82-86.[3]杨丽，窦森，罗付勤.加强农村住房设管理提高村镇住房筑质量[.小城镇设，2002，(08)：68-69[4郭占全，林利.论农村住房施工的规范化管理.科学之友，2009，(5)：120-120福2盐C[7]范小丽，陈芳，邱吴.人居环境理论视角下的农村住房设探析[).南方筑，2014，(2)：76-80.[8]任启东，谭大璐张括.四川省农村住房设规范化管理的探讨.中外企业家.2011，(18)[9]蒋万芳，肖大成.农村住房设管理的思考与探讨一以广东省增城市为例[J.规划师，2011,27(2)：83-87[10何洪静，邓宁华.中国农村住房制度：特点、成就与挑战U.重庆邮电大学学报：社会科学版，200921(5):92-98[11刂赵之枫，张城乡统筹视野下农村宅基地与住房制度的思考).城市规划，2011，(03)：72-76.[12]王旭东.中国农村宅基地制度研究M.中国筑工业出版社，2011.[13]华生，城市化转型与土地陷阱M).东方出版社，2013[14]宋劲松，刘洋.土地开发权：城市规划的法理基础[C]/规划50年—2006中国城市规划年会论文集（上册).2006.作者简介叶凯，华南理工大学筑学院，研究生：张晓，华南理工大学筑学院，研究生：叶红，华南理工大学筑学院，副教授。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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