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规划实施与管理068.社会公正视角下的城市更新决策主体探讨PDF文本
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社会公正视角下的城市更新决策主体探讨田苇，陈锦富摘要：从“社会公正”视角出发，认为现行的城市更新活动所形成的公私共同决策模式与政府、开放商共同决策的主体形式已经引起了非公正的社会现象。从各国及地区更新效果的角度讨论了多样化的城市更新决策主体选择，总结了影响我国城市更新公正的决策主体选择的主要因素为政府的利益导向和公正缺位因此，认为公正的城市更新决策主体选择应该包括以下几个方面的内容：一是从利益倾斜到利益共享的决策主体选择；二是公私结盟到多方决议的决策模式转变；三是立城市更新委员会的决策机构。针对城市更新委员会重点讨论了城市更新委员会的必要性以及应将其纳入行政决策体系中以明确其地位与作用，并且在保证宏、中观层面与微观层面的决策主体多样化基础上进行了主体划分，以保证决策的有效性，同时对城市更新委员会组的技术支撑与合法性方面的问题进行了探讨」关健词：社会公正，城市更新，决策主体，多方决议，城市更新委员会1社会公正与城市更新决策主体公正从字面上即可理解为公平与正义，是一个以人、人与人之间关系为核心的社会学概念。“正义”强调的是同样的人需要同样看待，“公平”强调的是一个合理的分配。“正义”强调地是事情发生的过程正义，“公平”强调地是事情发生后的结果的公平。以此来看待城市更新活动，城市更新决策将决定的是怎样的更新过程，以及怎样的更新结果，它是一个同时涉及过程正义与结果公平的重要行为，因此城市更新决策主体的选择会直接影响决策形式、决策过程与决策结果。在强调民主的新时期，人们的自我权利维护意识增强，公众参与意识明显提高，对社会公正也有了更加强烈的诉求。城市更新是一个涉及多方利益的城市修复活动，众多学者批判我国城市正在以社会的不可持续方式换取经济的可持续，有学者认为，城市更新的最终目的从来就不是经济效益，而是社会的公平正义。城市更新决策是更新活动的第一步，也是最重要的一步，决策的主体与方式都将直接影响决策的结果。因此，未来城市更新的决策主体的多样性是必然的，必须在公正的理念下进行主体选择与组织，才能实现城市更新的公平正义。理筑素前阀Z.ZC.ET
2城市更新决策主体选择现状2.1从更新效果角度看城市更新决策主体选择通过对多个国家与地区的城市更新情况进行详细研究，将更新效果大致分为三个方面，强调更新效益、强调绝对正义和公正的城市更新。(1)强调更新效益，表现为政府与开发商结盟，以我国为代表。我国城市更新与城市化进程同步，面临外界经济社会与资源环境的多重压力，政府行为具有强烈的促进经济发展性质，对于城市更新同样是目标导向，以经济发展、环境改善为目标，容易造成强调效益与效率，忽视社会正义的结果，对于更新过程中复杂的公众问题，常常有意回避，大量的城市更新结果都反而使得社会矛盾加深。(2)强调更新正义，即维护公众利益，表现为政府与社区联合，鼓励开发商投资。以美国为例，美国的城市更新为确保公众利益，由政府与社区进行更新决策，开发商只能在局部范围内对决策产生制衡与影响。这种方式能最大限度地保证公众话语权与公众利益，但适用于公众参与制度比较健全的国家。(3)公正的城市更新，即利益共享与责任共担，表现为政府、开发商与社区协同。我国台湾城市更新充分尊重业主更新意愿，对更新后的价值分配也提供了多种公平合理的可深作途径，多方共同承担风险，共同分享利益，这样既促进了城市更新的有效运行实施、也保证了城市规划的公共利益性质。从以上城市更新的效果比较研究可以看出，对更新主体及其参与过程的选择，将直接影响更新后绝对正义与绝对效益导向。导向绝对效益的城市更新中通常只包含政府与开发商主体，导向绝对正义的城市更新中通常只包括政府与社会公众，可见只有更新主体的多样化、均衡化才能起到有效的相互制约效果，实现公正的城市更新。2.2影响公正的决策主体选择因素2.2.1利益导向我国城市更新活动的决策行为通常由政府实现，政府成立专门的部门来领导城市更新，城市更新部门具有明确的任务与目标，但由于现阶段地方政府需依靠自身进行更新活动，资金来源不足，公私合作便成为必然选择，因此在政府与开发商合作过程中，城市更新进入了一个半市场化的过程。城市政府部门对于更新活动的决策必定受到开发商意愿的影响，城市更新决策由单纯的行政决策演变为公私共同决策，从而使得公共政策性的城市更新极有可能興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
出现非公正的决策结果。从实践上来看，众多城市更新项目并非只是改善原有的物质环境，而是在简单保证基础设施的情况下，追求政府与开发商的最大利益。因此可见，政府与开发商联盟，政府决策职能方面极易受控，则更难保障公共利益不受侵害。利益导向的城市更新影响了公正的决策主体选择，非公正的决策主体导致了决策结果的倾斜性。2.2.2公正缺位(1)公众参与的缺失。不管是何种类型的城市更新，各地区各国的更新主体中公众都有着一定的地位，或是直接参与决策，或是由开发公司保障其合法利益。而在中国的城市更新中，由于社会力量薄弱，公众只能面临被告知与接受的境地。公众参与的缺失从更新参与主体方面就存在缺位。(2)后续介入难以形成公平谈判。当城市更新决策开始实施后，如果规划与公众意见相左，极容易矛盾激化，公众的集体诉求、媒体报道、专家加入，影响政府重新决策的过程，而不一定进入了一个多方谈判的过程。后续介入这个过程是在政府决策失效，公众强烈感情色彩下推动的，在多重压力下政府进行决策的调整，因此也没有一个平等的环境容纳各利益方进行公平的谈判，政府最终的决策结果只是为受影响公众谋取更多的利益，而多方荆益的保摩查其物调福然是无法施行的。因此，公众参与的后续介区可以认为是公众意识的觉醒，但是这种过程对社会影响也会有不利的一面，一是由于公众参与意识形成阶段具有不稳定性，可能会产生这样一种事后解决的思维定式，二是或成为少数不法分子谋取暴利的途径。对于后续介入这种公众意识的觉醒在抱乐观态度的同时，国家与政府应该进行积极的引导，规范公众参与途径并予以法律保障与约束，才能保证维护多方的利益。(3)公众参与缺乏组织代表。为实现公平与正义，各参与主体需具有平等的话语权，具有相互制约的力量。我国的市民社会发育不够完善，公众参与并没有以组织机构的方式出现，而作为个人的居民公众难以合理表达群体声音，同时个人力量薄弱，难以摆脱参与中的弱势地位。针对这一问题，众多学者探讨了基于社区的参与机制，认为应充分发挥我国社区居委会的力量。公众在社会多领域能培养出相应的社会组织，公众的诉求便能更好的得到表达。3公正的城市更新决策主体选择3.1决策主体的选择一一利益倾斜到利益共享现状的城市更新的决策主体实际上主要由政府与开发商进行共同决策，虽然开发商没有興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
直接的决策权，但是有着较大的影响作用。利益导向的决策结果即是利益倾斜，公正的城市更新决策目标应该是利益共享。所谓共享，即所有受城市更新活动影响的利益群体都能在更新决策中有发言权，争取自身利益。因此公正的决策主体具有多样性，并且根据城市更新活动的类型、程度等差异呈现一定变化。决策主体的选择大致可以包括以下群体：政府、私人部门、业主代表、社区组织、社会团体与协作方。应充分发挥社区组织与社会团体的力量，代表公众利益参与到城市更新活动中。专家、设计团队应保持公正理念、中立态度。私人部门即开发商最为关心更新效益，应该发挥其特性同时为我所用，但如何控制住私人部门对经济效益的追逐是政府必须着重考虑的问题。政府，虽然政府为公共事务的执行者，但是作为一个组织体系也会为了自身运作和地方发展谋求经济效益。但同时政府的作用不应只强调对更新活动的主导性，另一重要职贵是协调与监督，强调人、事、物的多维正义。3.2决策模式转变一一公私结盟到多方决议传统的城市更新以公私结盟为主，政府相关部门进行城市更新决策时，受开发商条件影响较大，实际上已形成政府与开发商共同决策的局面。虽然是公共与私人部门合作进行城市更新，但是路扩篷盘实开孩商为实的私人部刃常常凭猎开发资金等政府讨价还价，政府公共设施的安排被降到最低或最差的位置。这种决策方式结果往往是快速高效简单的城市更新，更新地块的及时利益与长远利益被开发商占据，是完全追求更新效益的传统的城市更新。为了实现城市更新的公平正义，需加打破传统的公私结盟。依据此思路，应明确选择决策主体与决策模式，决策主体应能代表多方利益，决策模式需能保证一个公正的决策过程。决策模式的转变：从公私结盟到多方决议。“多方决议”要求城市更新多方主体能够通过会议讨论，参与投票表决，最终做出决策的方式进行各方的利益博弈。为保证社会利益，公众参与不能只停留在听证、公示的被动参与角度，这样公众意见难以到达决策核心，常见的参与模式中公众作用主要表现于提供相关意见，由政府采纳调整，由于更新主导方的强势性无法确保其意见能被采纳，圆桌会议式的多方讨论中公众的弱势地位仍然难以维护自身利益。因此公众必须在更新活动整个过程，特别是从前期开始就拥有一定的决策权，并且其权利与其他方要具有一定的制衡作用。采用多方决议的方式，就是从决策层面开始解决公众参与失效的问题，针对城市更新的主导方向、方式具体事宜进行投票决策，才能实现城市更新过程的公平与正义。多方决议在城市更新组织上具体表现为委员会制的管理模式。委员会制又称合议制，由一定数目委员共同行使其决策权与管理权，所有委员集体议事，决议以投票興尚理筑素前网Z.ZC.NE1
结果来做出，并且实行集体负贵。委员会制因具有多方利益代表的存在，适用于实行集体决策的组织。缺点在于集体负责有可能导致无人负责，并且耗费时间和成本高。因此针对城市更新多方利益博弈与对公平公正的追求，采用委员会制较为合适。城市更新决策模式转变见图1。公共利益社会、环公正境意义公个均博介对结公私部门委员会制共同决策衡T莽立合表决决策方决盟私人利益利益经济意义利益倾斜利益共享传统更新理想更新图1：城市更新决策模式转变公私结盟到多方决议资料来源：作者自绘3.3决策机构的立一一城市更新委员会3.3.1城市更新委员会的必要性興逢鬃上文已经提到，多方决议的决策模式需要立在委员会制的组织形式上，因此构城市更新委员会具有内在的逻辑性与必要性。传统的城市更新决策机构主要为政府城市更新部门，主体为单一的政府行政人员。政府决策通常对城市更新具有发展性的眼光看待，由于其单一的特性，无法了解更新地区所有利益相关人的想法与意见，导致决策结果可能出现偏颇。城市更新委员会表现的是多方决议的形式，其目的在于明确决策主体的地位与作用，均衡各决策主体间的力量，实现不同主体的利益博弈，因此不公正的利益倾斜将转变为公正的利益共享。3.3.2纳入行政决策体系的城市更新委员会城市更新委员会由于其委员的多样性，由于公众地位与话语权较低的实际现象存在，因此城市更新委员会应明确其行政决策的性质，纳入政府行政管理体系之中，明确其地位，保障运作实效性，才能够真正发挥城市更新委员会的决策作用。我国城市更新以深圳为先行区，深圳市城市更新组织管理体系中采用“决策执行”二权分立的方式，行政决策分为三级，宏观决策（市委市政府）、中观决策（市查违和城市更興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
新工作领导小组)与微观决策（规划国土主管部门、市发改委、市财政部），行政执行则由区政府为主体（杨瑞，2013）。其中宏观决策确定城市的总体更新目标、大的方针政策，中观决策讨论更新中的重大事项，微观决策负责具体更新事宜的决策与监督管理。规划国土部门下级直属城市更新办公室，具有规划性质，主要负责规划管理、招投标、监督项目的实施、管理城市更新专项资金、协助落实拆迁补偿与安置工作、协调各相关部门职能（赵若焱，2013)。为了有利于城市更新委员会发挥相应作用，不与现行体制相冲突，不增加庞杂结构，应该考虑与现行管理体系相衔接，便于顺利融入更新工作中。依据委员会的成员组成性质及其决策事务，认为可以在决策层面，由原来的规划及相关部门决策转化为除了以上政府部门还包括专家团队、社区组织、社会组织和团体、业主代表及开发商代表多方主体形成的城市更新委员会决策，城市更新委员会分为两个层级，宏、中观决策成员主要包括政府、专家团队与人大代表，微观层面涉及更新地块事宜委员会成员增加相关代表，那么公众参与将在各大层面都能发挥作用，纳入行政决策体系的城市更新委员会见图2。深圳市城市更新组织管理体系宏观决策日市委市政府行改决策城市更新宏观决策政府部门中观决策作领导小组专家团队中观决策人大代表公微观决策市规划国土政府部门主管部门、专家闭队城市更新委员市发改部门社区组织市财政部门微观决策社会团体业主代表、开发商等、行政执行区政府实施主体图2：纳入行政决策体系的城市更新委员会资料来源：作者依据杨瑞关于深圳市城市更新组织管理体系图进行修改绘制3.4城市更新委员会组的技术性与合法性3.4.1城市更新委员会组的技术性①地方政府主持组城市更新委员会及其办公室：任命地方政府土地、规划及相关部门领导，专家公众按一定比例组（比如香港重局的决策团体成员共15名，七成以上为非公职人员)，进行公共事务的安排、拥有更新决策权，维护社会公众利益。具体负责事项可興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
以包括，安排更新计划、确定更新方向与主要形式，确定拆迁补偿与安置工作，对执行机构提供的详细更新方案进行审定，对实施情况进行考核评价等。委员会办公室属于更新委员会的执行机构，执行委员会的决策同时处理委员会日常事务。②为保证有效决策，委员会雇佣咨询与技术团队：专门的规划咨询、规划技术和管理人员组成的专业团队，分别为决策与执行阶段提供专业咨询意见、调查研究与规划方案等，同时对执行过程进行效果跟踪与评价，为更新委员会考核提供依据。③有效决策需保障委员会成员的有效参与。成员主要包括政府部门、专家代表、社区组织、社会组织和团体、业主代表及开发商代表，其中政府相关部门代表由地方政府直接任命，专家代表由城市规划及相关领域专家团队推荐产生，社区组织可以考虑更新地区的社区居民委员会参与，业主代表由更新地块业主委员会选举产生，开发商代表由投资设主体推荐，社会团体则选择与更新事宜相关的社会性质团体选举代表（比如更新地块为历史街区，则选择历史保护的社会组织团体参与等)。政府应鼓励与激发各成员的参与积极性，一方面是加大宣传城市更新活动公众参与的重要性，对各种社会组织团体进行扶持：一方面是可以考虑短期雇佣制度，提供薪金，充分尊重各成员的劳动成果。④城更新委员会县有的帐期樊与圈定性。长期性指在更新地段内立的“参与者”主L子小内.U。.N二有效联盟，维系长期有效的关系，但是在不计划进行城市更新的时期可以形式上解散委员会，从而降低政府成本，提高工作效率，减少不必要的浪费，而在确定更新活动后就必须依据条件重新组起来。非固定性表现在委员会的具体成员调整上。由于城市更新具有多种类型，不同更新中面对的对象不一，采用的更新手段也不同，在参与主体上也会有差异。比如广东省的三旧改造将城市更新按照对象分为三种：旧城镇、旧厂房、旧村居，其中差异在于旧城镇的主体是城市居民、城市社区组织，旧厂房的主体是企业及财产所有人，旧村居的主体是村民与村委会。从更新手段上也可分为三种：保留、修复与重。在需要保留与修复的更新活动中，由于成本较低，通常更新资金由政府支持或者政府与当地居民共同承担的方式，而重的更新活动往往由于资金不足需要开发商进行投资，因此也存在着参与主体的差异。3.4.2城市更新委员会的合法性传统的城市更新活动由于经常造成不公正的境地，已然面临着合法性危机，必须寻求应对之策。近年来，政府的合法性问题已被诸多学者进行讨论研究，认为我国政府自身就已存在合法性危机，需要进行及时转变。而城市更新一直作为政府主导的事务，仍然处于传统政理筑Z.Z心
府行为模式下，使得城市更新活动也面临着合法性危机。中国政府的成立是历史的必然选择，一开始便具有显然的合法性基础，但是处于转型期的当代中国，各种社会矛盾和社会问题不断凸显出来，而政府在治理过程中要么是滞后的，要么是显得苍白无力，导致人们越来越怀疑政府的治理能力，政府的政治合法性出现了问题（米彩云、杨艳飞，2013）。市场经济的全球化、中国的现代化都使得社会结构和秩序发生了重大变化。具体体现为三种分离重塑过程：政治与经济的分离一一导致国家行动领域逐渐趋于有限，私域与公域的分离一一导致私人自主性增强和公民的主体地位成为事实，私权与公权的分离一一形成国家“公权民授”的新格局与新观念（张健，2008）。我国政府要应对各项问题与危机则必须明确自身的角色、公民地位及政府如何取信于民这三个方面。从这个角度出发，便能明确政府在其主导的城市更新活动中也应该重新确定自身角色，尊重社会公民，扩大公众参与，重塑城市更新活动的合法性。城市更新委员会的组则能有效地保证公众参与直达城市更新活动核心层面，决定更新方向，平衡多方利益，充分尊重所涉及的社会群体意见，解决传统政府利用城市更新活动进行业绩利益追求，制衡政府的过多权利，从而实现由被动化为主动的政府转型，因此，城市更新委员会的组也必然具有其自身的合法性。风肤[1]韩明清，张越城市有机更新的行政管理方法与实践.北京：中国筑工业出版色，2010,12[2]廖乙勇.都市更新主体之共生模式：以台北市为例.南京：东南大学出版社，2011,01[3]顾朝林，沈法等。城市管治：概念·理论方法·实证。南京：东南大学出版社，2003,03[4陈品.纽约城市更新的决策机制与经验借鉴U.北京规划设，2015,05：78-85.[5)赵若焱.对深圳城市更新“协商机制"的思考U.城市发展研究，2013,08：118-121.「6]杨瑞.成都城市更新管理机制研究[D1.清华大学，2013.[7]田丽娜.我国城市更新的决策机制分析D].山东大学，2009.[8]张健.当代中国政府合法性问题探讨[刃.唯实，2008.07：73-75[9]米彩云，杨艳飞.当代中国政府合法性构问题研究[J.青年与社会，2013,03：311-313作者简介田苇，华中科技大学筑与城市规划学院，硕士研究生：陈锦富，华中科技大学筑与城市规划学院，教授。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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