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对武汉市用地兼容性规定的评估与再思考徐晨慧,姜涛摘要:武汉市自2008年起创新性开展规划用地兼容性研究,并正式发布《武汉市规划用地兼容性规定(试行)》,试行以来对规范规划管理、集约节约利用土地、维护公共利益最大化等发挥了积极作用。2014年,根据试行情况,从满足现实设需求、规范使用条件、完善使用机制等方面出发,对现行《规定》开展了评估和修订工作,进一步加强了用地兼容性的现势性、操作性和规范性关键词:用地兼容性,评估与修订,公共设施兼客,绿地兼容,管理应用为支撑控制性详细规划编制与规划管理,满足土地兼容使用需求,武汉市自2008年创新性开展《武汉市规划用地兼容性研究》,并根据第一阶段成果于2011年8月印发《武汉市规划用地兼容性规定(试行)》(武土资规发〔2011)207号)(以下简称现行《规定》)。现行《规定》由四张兼容性规定表格和若千补充规定构成,提出了“用地对用地的兼容”、“‘部分兼容’、‘完全兼容’和‘禁止兼容’三种兼容比例”等创新思路',试行两年来,对规范规划管理、集约节约利用土地、维护公共利益最大化等发挥出了积极作用。2014年4月1日起施行的《武汉市设工程规划管理技术规定》以政府令形式明确了“设用地使用和设项目选址,应当以控制性详细规划为依据,并遵循土地使用兼容性的原则。设用地使用性质应当根据控制性详细规划和设用地兼容性规定确定”。同年,武汉市控制性详细规划导则全面优化完成并上报审批,作为其配套文件的规划用地兼容性规定也面临相应的优化完善需求。以上述情况为契机,开展了对现行《规定》的实施评估与修订完善,使之能不断根据应用中的问题反馈,以及最新的经济社会发展趋势和科技动态,得以调适,更好地发挥其作为管理通则的效用。1应用、评估及修订原则1.1现行《规定》的应用基于武汉市控制性详细规划编制体系(即以编制单元为单位的导则和以地块为单位的细则相结合的体系),现行《规定》的出台较好的配合了武汉市控制性详细规划导则(以下简1详见《武汉市规划用地兼容性规定研究》城市规划2014年第6期。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
称“控规导则”)的编制和管理应用:在规划编制方面,现行《规定》作为控规导则的通则规定之一,既对不适宜兼容的用地性质做出了明确规定,维护了公益性设施的设实施权益,又对具有较好设相容性的用地性质提供了混合的可能,增加了用地性质的弹性,适应了市场设的需求:在规划管理方面,在控规导则基础上,结合具体设项目开展用地和空间规划论证(用地咨询),对地块的用地性质、用地和筑规模、特殊要求等进行深化,至控规细则深度,最后反映到规划设计条件审批中。1.2评估情况及现状问题分析对现行《规定》的评估通过以下两种方式开展:一是对现行《规定》发布以来武汉市主城区核发的规划设计条件进行全面梳理,统计分析其中涉及规划用地兼容的案例:二是对实际使用现行《规定》的规划管理人员进行访谈,了解使用中的感受和问题。通过对近三百项规划设计条件档案的整理和读取,笔者发现,涉及规划用地兼容的规划设计条件共计38项,占总量的约12.5%,其中,约有一半是以居住用地为兼容主体,主要兼容商业服务业设施等,另有一半是以商业服务业设施用地为兼容主体,主要兼容居住用地、文化娱乐用地、绿地、图书展览用地等。由此可见,居住用地和商业服务业设施用地是兼容主体的重要来源,对使用弹性的需求较其他类型用地更为强烈和频繁。另外,通过评估工作,紧为:3三也发现现行《规定》中存在以下几个方面的问题:一是对兼容比例的理解存在歧义。现行《规定》所指兼容比例计算分母为地块,在实际项目计算中,出现了以街坊、项目用地范围、管理单元等不同维度的“分母”,同时,对兼容单位究竟是用地规模还是筑规模存在争议:二是公服设施、绿地等出现了新的兼容要求。现行《规定》将文化、体育、医疗、福利等公益性公共服务设施剔出兼容判断,在实际设趋势中,为了功能集约、利于实施、方便使用,区级、街道级和社区级的公共服务设施逐步倾向于混合设置。在绿地兼容方面,则出现了对体育设施、文化设施的兼容需求,需要进一步明确规范和引导:三是存在地块多次兼容的风险。目前,武汉市规划管理均依据统一规划管理用图(以下简称规划管理“一张图”)开展,地块使用兼容性后没有相应的机制反映至规划管理“一张图”,存在一个地块多次兼容导致用地性质转变的潜在风险。2主要修订内容2.1明确以街坊为单位的兼容计算模式基于国内外相关城市实践案例的研究,现行《规定》补充规定第二条明确“本规定针对具体地块”,即兼容主体和兼容比例的计算均以规划地块为单位,同时,规定“兼容后的地興尚理览素前网ZC.NE1
块用地规模不得小于最小开发单元,否则不允许兼容”(注:《武汉市设工程规划管理技术规定》(武汉市人民政府第248号令)中规定居住项目最小开发单元不小于10000平方米,商业、服务业等公共设施项目应该不小于8000平方米)。实际应用中,旧城区权属单位多、地块较小,往往难以满足兼容最小开发单元的规模要求,而旧城区恰恰是对用地兼容(或者说用地复合利用)需求较高的区域,导致了用地兼容性应用范围受到限制。其次,在武汉市控制性详细规划“导则+细则”的编制体系下,目前大部分地区以编制“导则”为主,少数重点地区深化至“细则”深度。“导则”以编制单元为基本单位,“细则”以管理单元为基本单位,而非单个规划地块。在实际应用中,用地兼容性的应用在于将以编制单元为单位的“导则”细化至以管理单元为单位的“细则”,从层级对应和操作可行性的角度来看,用地兼容性的兼容主体和兼容比例的计算以范围大于规划地块小于管理单元的“街坊”为单位更为合适。另外,以“街坊”为计算单位可以在合适的情况下赋予设的灵活性,充分利用土地资源并强化区域用地功能的完整性,使得用地规划不仅仅是“自上而下”的政策导向,而是给予“自下而上”的市场导向以一定的空间。如下图所示,在某街坊中假设有四个地块(此处指街道围合的地块),主导功能为居住,规划一处小型社区中心。目前,其中三个地块均己设完成(且短期无改造要求),均为纯居住筑,余下东北角地块拟开发设小型社区商业服务业亡,若以规划地块为用地兼容性节算单位则该居住用地最多只能再拿出30%进行商业服务业设施设,其余兰个地块由于无开发需求,其用地兼容性指标无法使用。若以“街坊”作为用地兼容性计算单位,在经过人规模、设施需求等等计算和论证的基础上,有可能将余下的东北角地块完全转变为商业服务业设施用地进行设,从而形成具有一定规模且完整的小型社区中心。当然,以“街坊”为计算单位的用地兼容性使用要求科学合理的论证和严格的审查,并辅以后期的监管,以保证用地性质的转变切实符合发展的需求,否则,将会为变更用地性质另辟蹊径。R2(待设2(已成R2(已成2(已成)街坊单元范围线图1以街坊为单位的兼容性使用示例興素前阀Z.Z沁.E]
2.2探索公共设施用地细化兼容管理模式2.2.1公共设施兼容设新趋势现行《规定》将文化、体育、医疗、福利等公益性公共服务设施剔出兼容判断。实际上,为了功能集约、方便使用、利于实施,区级、街道级和社区级的公共服务设施多倾向集中复合性设置,特别是社区养老院、活动中心等民生设施。同时,政府相关政策的出台也有效支撑了公共设施用地之间兼容的可实施性和可操作性,如2014年3月,武汉市人民政府出台《关于加快推进社区养老院设的指导意见》,提出养老院选址应“尽量靠近公共绿地以及医疗卫生、体育健身、文化娱乐、商业服务等公共服务设施”。武汉市针对上述相关公益性服务设施也开展了复合设置等设方式的研究,提出了相关设模式指引(图2,图3)2。一类是混合地块模式,将区级、街道级和社区级公共设施按照规范标准配置并设在同一或相邻地块,形成区域公共活动中心,适合用地较为宽松的新区域:另一类是采用综合大厦模式,将各类公共设施集中在单栋筑中,留出布局体育设施、绿地等户外活动场地的空间,形成区域公共活动中心,适合用地紧张的旧城区。图2混合地块模式示意图图3综合大厦模式示意图2.2.2修订内容在本次修订中,综合考虑以上情况,在现行《规定》的表2《公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地兼容性规定表》中,增加文化A2、体育A4两大类用地进入兼容主体:同时修改“补充规定”中的“三、不可兼容其他类别的用地”。A类、除批发市场的B类用地上,在“有条件允许部分兼容”中增加“社会福利用地(A6)”。2引用自《武汉市中心城区公益性服务设施集约利用规划研究》武汉市规划研究院。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
表1武汉市规划公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地兼容性规定表(修订后)用地界篇商业用地侣1小、复性质饮用地(B13)、旅拉用地高等院校用地A31)、中(B1)、商务用地(B2),等专业学校用地(A32、行改办公用地A)文化没指用地A体育用地暴乐票体用地(B3)、公数发市场用地(B12特理敏育用地(A34、科料用设商营业网点用地研用地(A35)装容(?)、其他墨务设施用地(89)行玻办公用地(A1),中小行政办公用然(A1),文华共题业用结学用站(A33化设饰用始(A2)B1),餐使用始相五装容(B13)文化设绳用地(A?,行玻办公用地A1)文化设痛用地A2),社会文化设饰用地心住用然R),体臂用她行玻办公用始(A1)。除社发市场用地外的体育用地(A,医园?,公用设幢置公,社个辆利用地公用设指霄业网点原业用地用然A51社会辆天业用然(B1),餐饮用地业网点用热(B(A6),道宽年交通设痛用然(B4,一类工业(B11B13B14),公用用地A8),公用设施B13),旅馆用(B14)道与交通设用城S),公用设施用地用越(M),一类二类设业网点用始置业网点用地B)。商务用然(B?,公用设南用地⑤公用设撞U物流仓储用结(B到,道整与交通设道费与交通说饰用始需业网点用地B4),其地用地心WW2公,道路与交用地(S),公用设S)公用设莲用站服务设用地(B9),道路通设魔用姑(S)公用用U)U与交通设撞用格(S)公用设座用始(U设插用然(U务用始(B2),公回公司绿然(G1),防护相万容,公绿公逻绿始(G1小、防护完尘绿始(G1)、防护峰蜡(G2(G1、防护绿地(G2绿姑(G2辣容1G2盐发市场用然(B12)盘发市场用热B12社发市场用地(B12),烘盐发正场用热盐发市场用越(B12,工文化设饰用的A2),频乐廉体用姑(B3娱乐康体用热(B3)乐康体用姑(B3),工业用B12),工业用结业用始,物流仓储用教胃料精用姑(A3)工业用姑M)静流仓工业用然M参流仓(M),物流仓储用始W,物流企储用体育用始(AM),医疗铸用结WM储用丝山拉w卫生用始(5),擦的筑寡B题务用J然B?,候乐重体用然(B幻,二类三类工业用地3,三类卷染仓佳用始W3)注:”表示本次修订内容。2.3创新绿地兼容设施管理模式2.3.1“体绿结合”的设趋势近年来,上海、北京、广州、重庆等国家中心城市在推动体绿结合,综合利用城市土地,也为市民提供体育活动场所方面做出了积极有效的探索。以上海市为例,从2005年起,规划、园林、体育等部门联手合作,推出了“体育园林化,园林体育化”的三项举措,一是新公园绿地须在规划阶段就考虑体育设施与景观有机结合,二是新体育设施须满足不同年龄层次群众踏青和健身的需要,三是己公园绿地结合规划布局调整,因地制宜设体育设施。以上计划的实施,使城市用地十分紧张的上海市,人均体育场地面积从2003年的1平方米增加到2012年的1.82平方米。体绿结合,也能够在国家和地方的相关法规和规划中找到依据支撑。如2005年设部和国土资源部批准发布的《城市社区体育设施设用地指标》中提出“城市社区体育设施可興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
设置在适宜的公共绿地中,同时应合理利用已有的学校体育设施和城市公共体育设施”:2009年10月1日起施行的《全民健身条例》(国务院令第560号)第二十九条中提出“公园、绿地等公共场所的管理单位,应当根据自身条件安排全民健身活动场地”:《武汉市全民健身实施计划(2012-2015年)》(武政(2012)39号)中提出:“各区依托公园、广场、居民集聚区,新(改、扩)100个室外多功能全民健身苑(或者青少年校外健身活动中心)和50个室内社区健身俱乐部(或者青少年体育俱乐部)。”2.3.2相关城市案例①芝加哥区划法令的POS用途表“POS(Parks and Open Space District,公园与开放空间区)”是芝加哥区划法令中的八大用途区之一。在P0S用途表中,兼容主体被细分为四种(详见表2),从这四种类型P0S的兼容客体来看,允许设的用途项是依次递减的,管制上也是逐级变严的。分析发现:(1)兼容主体按规模等级和保护等级的不同进行了必要的区分,POS-1和POS-2作为市区内的公园和开放空间,是人们使用较为频繁的环境类型,具有较高的兼容性:(2)兼容客体绝大多数为公共和市民类设施,其中露天体育活动场地居多,文化休闲设施次之,而对于零售、餐饮等商业设施限制严格一一均作为“附属用途”看待,管制级别上与公园管理和储藏维修用房、公厕,一我草配车华场等是样钠。网J.N正T7表2P0S用途表兼容主体兼容客体(以公共和市民类设施为例)P0S-1区战/社区公在POS-2的基础上,还可设温室、高尔夫练习场、高尔夫球场、医院等,特定规划园:区域还可以设游艇码头、动物园P0S-2邻里/迷你儿在P0S-3的基础上,还可设日托、乐队表演场地和室外剧场、棒球击球笼、保龄球童游乐场:场、社区花园、犬公园、室内外溜冰场、迷你高尔夫、游乐场包括水上游乐、篮球场、排球场、垒球场、足球场、滑板公园、游泳池、室内外网球场等,特定规划区域还可以设社区活动中心、文化展览和图书馆P0S-3开放空间/自仅可设植物园、海滩、独木舟码头、垂钓码头、静态开放空间、徒步/单车径、市然区域:政设施等P0S-4墓园:仅专门用于墓地、市政设施的设②《香港规划标准与准则》“休憩用地”是香港法定图则29种土地用途地带之一,用途上介于“康乐用地”和“绿化地带”之间,主要是提供户外公共空间作各种动态及/或静态康乐用途,以配合当地居民和其他市民的需要。表3休憩用地兼容用途表3根据《武汉市居住区公共服务设施配规定(试行稿)》,健身苑应至少包括1套高级体育路径(13件/套),1个标准室外体有场以及相关设施(绿化、休闲场地等)。理筑素前阀Z.ZC.ET
第一栏第二栏须先向城市规划委员会中请,可能在有经常允许的用途附带条件或无附带条件下获准的用途鸟舍电缆车线路及终站大楼烧烤地点食肆泳滩政府垃圾收集站郊野学习/教有/游客中心政府用途(未另有列明者)公园及花园度假营凉亭码头行人专区娱乐场所野餐地点康体文娱场所运动场私人会所散步长廊/广场公共车辆总站或车站公厕设施公共事业设施装置休憩处公共停车场(货柜车除外)动物园宗教机构商店及服务行帐慕管地私人发展计划的公用设施装置通过分析发现:(1)香港类似于《城市用地分类与规划设用地标准》“绿地”的区域上,在区分规模等级的前提下,公园可以广泛地兼容多种康乐活动场地及设施,以满足市民多元化的休憩需求。其中,主流康乐活动包括了:羽毛球、壁球、乒乓球、健身/舞蹈、体操、游泳、网球、篮球、排球、足球、小型足球、榄球/棒球/木球、田径、直排轮溜冰、缓步跑、儿童游乐场:非主流康乐活动包括:高尔夫球、骑马、攀石和爬山单车等运动。(2)与芝加哥类似,城市级的休憩用地比社区级休憩用地可兼容更多类型、更大比例的运动场地及设施。(③)对于无上盖筑且以公共活动/公益性活动为主的场地,休憩用地基本都允许设,而对于有上盖筑的商业、娱乐、公共服务和市政等类型的设活动,则需经过一定程序批准。2.3.3修订内容①关于兼容主体的修订一是按《城市用地分类与规划设用地标准》(GB50137-2011)实施指南》绿地与广场用地分类,将规定表中的兼容主体细分为:城市公园绿地(G11)、社区公园绿地(G12)、防护绿地(G2)、广场用地(G3)四类。考虑到园林生产专业要求,生产绿地(G3)不纳入兼容判断。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
二是位于生态底线区4、三环线隔离带范围内的绿地,议按相关法规执行,不纳入兼容判断。②关于兼容客体的修订一是体现不同类型和规模等级的公园绿地对体育文化设施上的不同兼容要求。二是尽可能具体到小类用地、设施:三是根据《公园设计规范》“常规设施”的项目设置要求,商业设施仅作为“用地配套”而非“用地兼容”,议在补充规定的“关于用地配套和用地调整的规定”中增加相关条款。三是根据《公园设计规范》,在“禁止兼容”中增加餐饮用地(B13),旅馆用地(B14),娱乐康体用地(B3),删除“有条件允许兼容”中的娱乐康体用地(B3)。③关于兼容比例的修订根据《公园设计规范》“园内主要用地比例”的规定,研究选取I类(园路及铺装场地)、类(游览、休憩、服务、公用筑)之和作为可兼容文体活动场地设施的参考值,并分别与城市公园绿地(G11)、社区公园绿地(G12)进行对应,如下表所示,则议:公园绿地(G1)兼容比例以不超过20%为宜,其中风景名胜公园不超过10%:社区公园绿地(G12)兼容比例宜根据具体项目的规划论证确定。表4武汉市规划绿地与广场用地兼容性规定表(修订)NE城市公园绿地(G11)社区公园绿地(G12)防护景地(G2)广场用地(G3)鞭容荧壑5人物足球场、蓝球场、排球场,网球场、羽毛球场、乒乓球场、游泳池、健身器减场地、慢跑路径等(A4标准400200米运动场、是球场,露天剧场、小亚表演场地公共汽电车首末站露天场、小出我演场篮球场、排球场、网球场、羽毛(A22,公共汽电车首末站S41),社会停车场地、小理文化娱乐设施球场、乒乓球场、游泳池、健身(S41),社会停车场用地(S42)用地(S42),变电帖(A22,健身器战场地墨械场地、慢兆路径等(A4),露变电站、开闭所,配电房心12)开闭所、配电房(A4),公共汽电车首末天刚场、小型表液场地、小型文雨水泵站、污水泵站U21),垃U12,南水泵姑、站(S41),社会停车场化提乐设俺(A22),公共汽电车级转运站、公周(U22)污水泵姑U21),垃用地(S42),变电站、首末始S41),社会停车场用地圾转运姑、公图开闭所、配电房心12)S42),变电站、开闭所、配电U22)雨水泵站、污水泵站房(U12),南水泵站,污水泵站(U21),垃级转运站,U21),垃圾转运姑、公厕(心22公题U22完全兼容居住用地(),行政办公用地(A1),教箭科研用地A3),医疗卫生用地(A5),餐饮用地(B13),旅馆用地(B14),娱乐禁止兼容用地(B31),工业用地(M0,二类三类物流仓储用地(W2W3)4武汉市于2012年发布第224号政府令《武汉市基本生态控制线管理规定》,划定城市生态底线区并规定相应管理办法。。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
注:1、公园绿地(G1)兼容体育、文化设施的各项用地总和不得超过地块总用地面积的20%,其中风景名胜公园不得超过10%.2、绿地(G1、G2)上兼容文体设施应为露天、无上盖筑形式,兼容交通、市政设施应为地下开发形式,出入不得设在绿地内,露出地面的构筑物应实施立体绿化设计。3、位于生态底线区范围内的绿地,按相关法规的项目准入要求执行。2.4加强管理机制设,防止二次兼容用地兼容性的管理应用不仅需要技术内容的深化完善,更仰仗于相关管理机制的设完善,使其在既定的轨道中运行。目前,用地兼容性应用风险主要存在于两个方面:一是现行《规定》中未提出规范的兼容文字、图示表达,在规划设计条件、用地论证中表述随意、排序随意、根本不表述的现象均有存在,使得对兼容性的应用过程和结果难以把控:二是目前地块进行用地兼容后,缺乏在规划管理“一张图”平台上反映信息的途径,容易导致在己进行用地兼容论证的范围内,未来核发其他地块的规划设计条件时,又二次、多次兼容的情况发生,最终导致用地性质发生转变。为解决目前应用管理中出现的问题,本次修订除了完善四张兼容性规定表格外,也对“补充规定”进行了进一步补充,从规范化表达和管理应用机制两方面提出了要求。在规范化表达方面,提出“进行用地兼容的地块,应在规划论证、规划设计条件中予以规范化的明确表达。在规划设计系件中,应孩用地或筑规模递减依次列明地块的用地性质构成,以顿号分隔:涉及多地块的,应分别列明各地块的用地性质构成。规划设计条件还应对兼容后各类用地规模或筑规模予以明确,有其他附加要求的,应在特殊要求中提出”。在管理应用机制方面,明确提出“进行过用地兼容的地块,应在“一张图”中以专门图层注明相关信息,以便查询”,保证用地兼容信息在用地供应阶段工作完成后纳入管理审批环节作为备案,实现了与用地规划的统一管理和动态更新。3结语用地兼容性的提出和使用在现有国家用地分类标准框架下为规划编制和规划管理提供了一定的弹性和适应性,本次评估和修订从满足现实设需求、规范使用条件、完善使用机制等方面入手,进一步补充了现行《规定》的不足之处,使之具备更多的灵活性、更强的操作性和更健全的应用机制。笔者设想,未来用地兼容性将向兼容主体分类细化、兼容客体设施化、兼容方式立体化等方向发展,进一步提高城市土地使用效率,营造更为丰富多元的城市设环境。興尚理览素前网ZC
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