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规划实施与管理076.城市邻避设施实施的问题与启示——以济南市“蓝光煤气”存废为例PDF文本
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城市邻避设施实施的问题与启示以济南市“蓝光煤气”存废为例冻冰，张军民，韩肖丹摘要：在中国以土地城市化逆推人城市化的快速进程中，城市规模迅速增大。在城市设发展过程中，相比市场对于生产性设的快速反应，具有公共物品性质的城市基础设施设则展现出明显的滞后性。城市基础设施是保障城市生存和发展的支撑系统，是城市规划以及设的核心内容，主要分为工程性基础设施和社会性基础设施两部分，其中，部分工程性基础设施的规划选址因其负外部性，在规划、设过程中常导致激烈的社会争议，最终影响规划实施。本文以济南市“马山坡液化石油气罐装厂迁”这一事件中，一波三折的规划实施过程为研究对象，解析城市中具有“不可补偿性质”的邻避设施在规划选址及规划实施过程中的问题以及背后的原因。指出在此类工程性基础设施的规划中，实现政府与居民之间规划信息的对等是提高政府公信力的重要前提；针对此类规划的敏感性特征，适当前置公众参与时机，实现权利分享是保障设施规划得以顺利实施的主要手段：确保工程性基础设苑规划的科学性是规划落地的唯一依据。关健词：这神绩廷今众泰克商规则施∠7s1.引言2011年中国城市化水平首次突破50%，达到51.27%。自改革开放，城市化率超过一倍的增速所激发的不仅是城市活力大繁荣，还有日益尖锐的城市问题。具有负外部性的城市基础设施设更是世界各国城市所普遍面临的难题。我国台湾地区的李永展和何纪芳就台北生活圈内的67项城市服务设施进行接收意愿与邻避效应调查，发现除公园、图书馆之外，其余公共设施都可能产生邻避效应。①《城市规划基本术语标准》中，将城市基础设施解释为：“城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称”。但部分工程性基础设施的规划选址会导致社会争议：一方面，因其同时具备必要性和邻避性，而产生“少数必须服从多数”的形势，造成全社会和部分居民之间边际收益与边际成本的巨大偏差，产生矛盾。另一方面，这些设施在规划和设过程中的科学性，既是规划决策的依据，也成为社会争议的矛头所向。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
诺贝尔经济学奖得主布坎南认为：“在市场里，人们会基于自利而追求自己的福益：就是在推崇民主和公正的政治过程里，这一规律也同样适用，因为谁都不希望垃圾堆放在自己家的后院！”随我国市场经济设的日趋完善，逐渐形成以国营企业和民营企业等为市场主体的市场机制。在城市设中“看不见的手”可以敏锐而精准的对生产性设做出反应，推进城市设，但城市基础设施设则因其成本投入大、项目门槛高以及社会公益性质而导致市场机制失效。在中国社会主义市场经济制度下，对支撑社会经济发展的工程性基础设施设中，在利用“看不见的手”引导其规划设的同时，更要运用“看得见的手”保证设施规划设的科学性以及可实施性。本文以济南市“马山坡液化石油气罐装厂迁”事件为例，其规划实施过程中所存在的问题是整个事件的核心，具有明确的昭示性，值得从学术角度进行探讨。2.城市规划实施概述自1991年起至2011年中国以年均10%的经济增长率创造了“世界上从未出现过的大规模而持久的增长”①。这种强势的经济发展基础是伴随中国城市化进程发生的城市物质空间扩张。但是，为发展设保驾护箭的却是“摸着石头过河”的政治经济制度，在此背景下，城市规划亦是实现城市设科学合理的重要保障。与此同时，巨大的现实利益阻滞城市规划规范、有序实施。多元背景下城市规划的实施需要更权威的仲裁和更完善的参与制度才能顺利推进。2.1城市规划实施概念1977年《马丘比丘宪章》明确指出：“城市规划是个动态过程，不仅包括规划的制定也包括规划的实施。”城市规划实施的意义而言，就是把预定计划变为现实。肖铭博士认为：“城市规划实施，就是把城市规划中确定的城市发展目标和其他规划内容，诸如城市性质、规模、发展方向、土地利用、布局结构、环境常态、市政和社会等各种设施网络、规划指标等一系列内容变为现实的过程。”城市规划实施的价值而言，可以看作是两个动作的叠加，这两个动作相互指导，形成的动态有效反馈机制，确保城市设的科学、有序进行，最终促使城市发展呈现螺旋式上升的趋势。興尚理罚素前网ZC
2.2城市规划实施影响因素影响城市规划实施的主要因素有：社会经济发展下政策的变革：不同利益团体的博弈：社会整体对城市规划方案科学性的认同度。首先，城市物质空间是社会经济发展的直接体现，不同发展阶段，指导城市发展和物质空间设的管理政策会发生转变。其次，在城市物质空间背景产生社会分异，在面对利益以及矛盾时，个人会因自己利益得失选择在进行“斗争”的时候形成“团体”并以利益群体的形式参与博弈。第三，城市规划方案能否被城市居民接受，大多城市规划方案都因其专业性高居庙堂。在规划设计领域，确保城市规划方案的科学性是促使公众配合城市规划实施的依据，在规划管理领域，立健全“公众参与制度”的同时，更要主动组织有效的“公众参与”确保公众对规划方案的成熟认知。2.2国内学界对城市规划实施的研究中国学者对城市规划实施的研究，在理论方面更加偏重城市规划实施评价体系的构：实践方面则更加注重城市规划实施评价指标与具体项目相关信息的对接。查阅文献资料可以得知，城市规划实施对城市规划方案的反馈机制赢得了学界的较多关注，但是，城市规划方巢笔，灯Z5U.NE案如何实施却因为部门分割等现实因素的存在而难以进行探讨。3.济南市“蓝光煤气”迁事件发展历程济南市改革开放以后，城区逐步向郊区扩展，市区面积和市区人增加很快。1989年市区面积1942.5平方公里，市区总人228.88万人：2015年成区面积达到8177.21平方公里，市区总人706万人。面积与人激增带来城市物质空间的巨大变化，对城市设提出新的限制条件。济南蓝光煤气有限责任公司（以下称“蓝光煤气”）是由济南市煤气公司投资的一家集液化石油气的存储、灌装、销售为一体的市政公用事业市场经营性的企业。马山坡液化石油气罐装厂（以下称“马山坡罐装厂”）隶属于“蓝光煤气”，公司1992年成“马山坡罐装厂”直通济南炼油厂的专用输液管线，全长9.7公里，结束了济南20多年来靠卧罐槽车运气的历史：现有1500吨的罐储能力，是济南地区最大的二级批发库：每日灌装量可达到40吨：拥有25吨的危险品车辆运输能力，每日向全市17个站点配送。⑤“马山坡灌装厂”成时位于城市成区边缘地带，但由于城市设重点的东移，将灌装厂包围在城市成区中。興尚理筑Z.Z心
到2010年“马山坡灌装厂”周边已成多处城市公共设施（如图1）。济南高新区齐鲁软件园1995年成立，1997年列入火炬计,2001年国家级软件产业基地马山坡液化石油气罐装1992年成投入使用山东省立医院东院2010年12月正式启用济南奥林匹克体育中心2009年全面成济南市镇府驻地龙傲大厦2007年9月竣工图1济南市东部片区城市设发展历程资料来源：作者自绘3.1“马山坡液化石油气罐装厂”迁提案2011年济南市第十二届四次会议上，山东省立医院政协委员张源潮提出“省立医院东区北邻的液化气储存库应尽早搬迁”的提案。对于该提案，济南市市政公用事业局在2011年5月进行答复一根据奢复相关内容不经市做府研究决定对马坡山液化石油气罐装基地实施搬迁，“力争2012年前搬迁完毕”网2010年12月济南市山东省立医院东院正式启用，山东省康桥顺东是济南市东部片区最大的医红十字会雅居园⊕疗机构。自东院启用，其医华山森林公园护人员的住房需求成为东院基地马山核液的迫在眉睫难题。为此，省化石袖蒸山新居立医院提交《山东省立医院题明东院区公租房》项目，并获墨住用地用山庆嘴红十字金偏立医院东定雪两华山客林公圆山东省立得批准，项目位于济南市奥刀马山凌化石油汽摆装厂厂。出医院东院]山东留立医院苏疾区公粗房璃目用地体中路以东、康桥颐东住区图2“山东省立医院东院区公租房项目”周边用地性质资料来源：作者自绘以南。?该项目用地与周边城市设用地的关系如图2所示。2012年8月14日，济南市规划局高新分局对“公租房”项目给出如下批示：“山东省興尚理跗素衬网Z.Z0.ET
省立医院东院公租房项目用地南侧为济南蓝光煤气有限责任公司的厂址，目前该燃气站尚未搬迁，根据2012年5月蓝光煤气公司出具的《关于济南蓝光煤气搬迁事件的复函》，目前该公司正在办理新厂站的立项核准手续，如果项目进展顺利，预计搬迁时间为2013年12月。《城镇燃气设计规范》(GB50028-2006)第8.3.7条规定，本项目与周边燃气储罐间距不应小于110米，根据市公安消防支队及市环保局出具的审核意见：本项目成后，如煤气公司仍未搬迁，职工不得入住。目前省立医院己出具承诺：煤气公司搬迁后再行入住，同时煤气公司搬迁且取得土地证后设公租房二期车库。”⑦新的城市发展现状对规划管理部门提出了亟需解决的难题，要满足省城东部最大医疗机构职工的住房诉求，就必须搬迁省城最大液化气二级批发库。3.2“长岭山液化石油气储配站项目”立项济南蓝光煤气有限责任公司《长岭山液化石油气储配站项目》，于2012年济南市发展和改革委员会以济发改能交(2012)683号批准设，属于房屋筑和市政基础设施工程类型。长岭上液化石油气储配站项目（以下称“储配站项目”）用地位于世纪大道以南，长岭山北侧（济南市历城区唐治办事处安家村)，总占地面积约75亩。该项目北面济南炼油济南炼油新厂、东临筑大学教授花安家村园、南靠长岭山、西侧为些民房和小企业。项目周边大花园山东筑城市设用地性质（如图1）大学所示。济南炼厂学校用地天齐恒生华山“储配站项目”自立居住用地商业用此长岭山液化石油由汽储站地学校花型项起就受到社会各界的广图2“储配站项目”周边用地性质泛关注，一边是其原址附近资料来源：作者自绘社区居民以及企、事业单位对项目进度的关心及催促：另一边是新址周边社区居民以及企、事业单位对项目落地的异议。而自2012年至2015年接近四年间，即未见“罐装厂”的搬迁，也未见“储配站项目”动工。说明规划决策部门在应对城市发展提出的新要求中反应迅速，在2011年就确定“蓝光煤气”迁。但是，其规划实施则是遥遥无期，从“力争2012年搬興尚理罚素前网ZC.NE1
迁完毕”到“预计搬迁事件为2013年12月”，而关于项目落地最后的信息则是2015年5月27日发布在“济南公共资源交易网站上”的项目监理招标公示。3.3济南市政府专题研究决定“储配站项目”终止2014年1月9日，山东筑大学政协委员鲁敏教授在济南市第十三届三次会议上以“千米红线”为由，提出“储配站项目”应另择他址的议。议中“千米红线”的要求在国家安监局2001年颁布《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》(GB18265-2000)中有明确规定，即：“大中型危险化学品仓库选址应在远离市区和居民区，主导风向的下风向和河流的下游地域，应与周围公共筑物，交通干线（公路、铁路、水路）工矿企业等距离至少保持1000米一一即“千米红线”。查询《危险化学品日录(2015版)》可得，液化石油气序号为2548，品名为液化石油气，别名为石油气[液化的]，CS编号为68476-85-7，无备注。《长岭山液化石油气储罐厂可行性研究报告》显示，新储罐厂罐储能力为4000立方米，可为30万居民用户供应瓶装液化气，根据计算可知其货库总面积远远超过国家对小型仓库（货库或货场总面积小于550平方米)的规定。应严格遵守“千米红线”的规范要求。同年济南市相关规划管理单验针对这议给予如下回复：、依据《城镇燃气设计规范》、《石油化工企业设计防火规范》等相关规范，液化石油气供应基地与炼化企业放散火炬、居住区、村正、学校、影剧院、体育馆等人员集中地区，110KV高压线，城市道路，炼化企业等防火间距中最大值为120米，‘储配站项目’基地的全压力式贮罐与基地外、构筑物的最大防火间距为不小于200米，该选址东侧、西侧及南侧规划为郊野绿地（东侧用地作为安全防护绿地征用)，北侧世纪大道规划为二类工业，周边规划控制防护距离最小值为200米，该处选址即可满足最大防火间距要求，又能为拆除炼油厂至马坡山液化石油气罐装厂的液化石油气输送管先，减少城市安全隐患，便于石化企业集中管理，减少运行隐患提供条件。”该罐装厂液化石油气均来自济南市炼油厂，自1997年启用高压输气管线输送液化石油气，该管线全长9.7公里，穿越城区（如图4），2014年被山东省住房城乡设厅列为重点治理的安全隐患。这条设计寿命为30年的液化气管线己接近报废年限，并在2015年5月28日正式实现停运。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
图例济南炼油厂马山坡液化石油气灌装厂高压输气管线图4全长9.7公里的液化石油气高压输气管道分割城市示意图资料来源：作者自绘参考资料《济南市城市总体规划(2006-2020)》“中心城燃气规划图”2015年天津滨海新区“8·12”爆炸事故发生，济南蓝光煤气“储配站项目”再一次进入公众视野。2015年8月24日界面网刊登以“济南一规划中的液化气罐区距民宅不足300米引居民担忧”为题的新闻，至2016年4月该网页点击量为34.3万次，评论超过4000条，并且被搜狐、网易等多家网站转载。天津“8·12”爆炸事故的发生以及新闻媒体对“蓝关煤气”迁报道，促使“储配站项目”成为社会共同关注的热点，无其是项目所在地周边设局居民进一步采取联合签名、投诉、上访等方式来维护自身的权益。2015年9月7日，济南市规划局政务公开栏目发表名为“积极响应群众诉求，调整长岭山液化石油气储配站用地规划”的通知公告。公告内容中，首先强调“储配站项目”选址意见经过环保、国土、安监、规划等部门审批符合城市规划要求和相关国家规范，以说明项目选址的科学性：其次强调终止“储配站项目”是城市各级党委政府重视城市安全问题的结论，也是对群众意见的采纳：最后，“储配站项目”的设问题以及马坡山液化石油气灌装厂的安全问题做出明确说明，说明如下：“一、该用地不再用于液化石油气储配站项目，停止办理该项目后续规划手续，该地块作为其他公用设施用地储备。二、督促济南蓝光煤气有限责任公司尽快拆除现状液化石油气输送管道，解放管道保护带用地，解除该液化石油气输送管道对城市设用地的分割和安全隐患。”興尚甄素前阀Z.ZC
4“蓝光煤气”迁规划实施中存在的问题以及启示4.1“蓝光煤气”迁规划实施中存在的问题4.1.1公众对城市规划方案的认知以及公众参与问题在这一事件中，“蓝光煤气”迁开始于2011年山东省立医院政协委员张潮源的提案，但是查阅《济南市城市总体规划(2006-2020)》在“中心城基础设施规划图”、“中心城燃气规划图”两张规划图中明确表示，“蓝光煤气”迁项目用地均己规划为液化石油气储配站用地。《城乡规划法》特别强调城乡规划报送审批前必须展开意见征询要求：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城市规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众的意见。公告不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。依据2011年至2015年媒体对“蓝光煤气”迁事件的相关报道，可以推论当时总体规划的公示以及公众参与都没有起到《城乡规划法》中涉及应起到的作用。4.1,2普通市民无法有效对话管理部门717QT查阅“蓝光煤气”廷事件相买事实，有关“公众参与”的新闻报道只有两篇，分别是山东省立医院政协委员和山东筑大学政协委员对“迁”和“”提出意见。但是，据笔者了解以“团体”形式寻求切身利益诉求途径的行动自立项起一直持续。其结果均是没有结果，如石投大海，不但没有结果而且没有发生过的痕迹。4.1.3燃气储配站设的“双重标准”规划局针对“储配站”项目选址所采用的技术标准是符合200m的防火间距，而政协委员鲁敏提议另择它址所依据的技术标准是“千米红线”。标准的不统一，究竟是定量错误，还是定性错误？辩、证双方可以因利益、立场而进行自我维护，针对城市燃气设施设“双重标准”互不退让。4.2“蓝光煤气”迁规划实施过程的启示城市规划实施的根本目的是对城市空间资源加以合理配置，是城市经济、社会活动及设活动能够高效、有序、持续地按照既定规划进行。可以说城市规划实施涉及城市各个方面，其实施进程也受城市政治、经济、社会各个方面的反作用。首先是城市发展的现实情况决定城市规划实施是否可行：其次公众接受意愿以及配合程度影响城市规划实施有序实施：興尚理筑Z.Z心
法律可以保障城市规划的顺利实施，但其前提是城市规划过程从设计人员的规划编制到行政人员的审批程序都依法进行。本文探讨“蓝光煤气”迁事件，现将其规划实施中问题所带来的启示总结为以下三点：1、城市规划成果信息的显性化和明确化。2、适当前置公众参与时机。3、保证规划决策公正、科学、合法。注释?陈佛保，郝前进。环境市政设施的邻避效应研究—基于上海垃圾中转站的实证分析们，城市规划，2013,08：72-77云18世纪英国经济学家亚当·斯密，在1776年在《国富论》中提出的命题。经过发展，现在一般指不受外力干扰的价格机制或市场机制。①1966年由罗伊纽伯格将其作为论文标题的一部分，以后流行起来，指政府千预、宏观管理或计刻管理。:东禁堂贫禁有电Z5C.NE了9肖铭.基于权力视野的城市规划实施过程研究D].华中科技大学，2008.⑧济南蓝光煤气责任有限公司htp:/www,jinangas.com/about..aspx齐鲁晚报数字版，htp://epaper.qlwb.com.cn/qlwb/content/20120629/ArticelC07002FM.him會济南市规划局网站，htp:hwww,jnup.gov.cn/jsxmphgs/8856.htm济南市规划局网站，htp:www.jnup.gov.cn//jsxmphgs/8856.htm。患勘.全国注册规划师职业资格考试捕导教材（第七版）参考资料[1]杨新海，般挥礼.城市规划实施过程中公众参与的体系构初探[U.城市规划，2009.09：52-57.[2]李晓晖.城市邻避性公共设施设的困境与对策探讨U.规划师，2009,12：80-83.[3林立伟，沈山，江国逊.中国城市规划实施评估研究进展).规划师，2010,03：1418[4]孙施文，周宇.城市规划实施评价的理论与方法[).城市规划汇刊，2003,02：15-20+27-95.[5]周国艳.城市规划实施有效性评价：从关注结果转向关注过程的动态监控).规划师，2013,06：24-28.理筑素前阀Z.ZC0.ET
[6]胡燕，孙羿，陈振光.邻避设施规划的协作管治问题一以广州两座垃圾焚烧发电厂选址为例[).城市规划，2013,06：16-19[)陈佛保，郝前进，环境市政设施的邻进效应研究一基于上海垃圾中转站的实证分析川，城市规划.2013,08：72-77.[8阳芳芳.城市邻避冲突的形成过程及治理路径探析D,西南政法大学，2014.[9]王顺，包存宽.城市邻避设施规划决策的公众参与研究一基于参与兴想、介入时机和行动尺度的分析[U城市发展研究，2015,07：76-81.[10]刘小峰.城市居民对邻避设施的风险认知与补偿意愿一基于金陵石化工业区周边居民调查数据的分析).城市问题，2015,09：99-103.[11]杭正芳.邻避设施的区位选择与社会影响研究[D].西北大学，2013.[12]郑卫.邻避设施规划之困境一上海磁悬浮事件的个案分析U.城市规划，2011,02：74-81+86.[13]黎志勇.邻避困境及其对策研究[D].广州大学，2013.[14]复旦大学城市经济研究所王顺都前进周伟林，城市邻避设施布局不可忽视环境正义N.中国社会科学报，2013-08-19A07作者简介藏暖U2.J.NE可韩肖丹，山东筑大学，硕士研究生。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
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