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规划实施与管理112.基于管理视角的被撤并镇镇区“两规融合”研究——以常州市春江镇为例PDF文本
规划设计

基于管理视角的被撤并镇镇区“两规融合”研究以常州市春江镇为例赵倩，曹凯摘要：“多规融合”即是国家确定的规划改革方向，也是地方政府在实际管理中的迫切需求，其中城乡规划与国土规划是空问层面两大核心规划。本文选取常州市新北区春江镇作为研究对象，以被撒并镇镇区在用地管理中遇到的问题为切入点，从事权结构、修改机制、管理方式、空间层面对话机制、城市发展阶段等多个方面找寻问题的成因，并尝试从基础数据、规划编制、规划管理三个层面提出解决问题的思路关键词：管理视角，两规融合，撒并镇镇区，问题成因，解决思路《土地管理法》(2004年)和《城乡规划法》(2008年)早在2008年之前就已对“三规合一”提出了相关要求。中央城锁化会议来，我国至规合”进入试点与提速阶段，城乡设部门和土地管理部门均已开始以市县为单位开展“三规合一”的试点和理论探索，现有实践和研究多聚焦于多规融合的规划编制体系构和两规编制的技术对接。进入“十三五”时期，“多规合一”和健全空间规划体系将作为我国新时期的核心工作之一继续深化。所谓“多规合一”，就是实现国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划、综合交通体系规划等“类空间规划”之间在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据和标准的相互“融合”，在“多规”中，城市总体规划和土地利用规划是与空间关系最密切，两规在城乡土地利用上的诸多矛盾，给城市发展战略的落实和日常设项目审批管理均带来极大困难，两规的“分立”甚至“冲突”，还削弱了各自的严肃性和权威性。1研究地域界定改革开放以来，随着农村非农产业的快速发展，小城镇迅速崛起，成为带动农村经济繁荣和推动城镇化进程的重要力量，发挥着农村地域性、文化及各种社会化服务中心的作用，但乡镇规模小，布局分散，行政分割造成设施重复设、资金浪费、污染严重、社会成本过高等问题日益突出，拓展乡镇管理职能，实现空间节约集约利用迫在眉睫。2000年6月中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，各地掀起乡镇撤并的浪潮，2000-2014年，全国乡镇数量减少12779个，撤并率近30%。苏南乡镇撤興尚理筑素衬网Z.Z.ET
并与全国相比起步早，力度更大，1998-2014年间，乡镇数量减少比例比全国高出44.43%，比全省高出16.05%。大规模的乡镇撤并一定程度上强化了资源统筹，促进了城镇的快速集聚发展，但由于行政区划变更对乡镇的地缘文化、乡村政治经济社会发展产生较大冲击，尤其是被撤并乡镇在经济社会发展、空间利用上的政策导向变化引发了较多问题。乡镇是城市的缩影，乡镇撤并是两规矛盾的主要来源之一，以撤并镇作为研究对象，对于梳理“两规融合”管理中的实际问题具有现实意义。表1苏南乡镇数量变化及比较(1998-2014)年份苏南五市乡镇数量（个）江苏省乡镇数量（个）全国乡镇数量（个）1998年6191974454622000年4681466437352005年2871092355092010年198975339812014年17085932683变化率72.54%56.48%28.11%数据来源：江苏省统计年鉴，中国城市统计年鉴本文以常州市春江镇为例，对“两规合一”背景下的典型管理矛盾进行梳理并剖析，并提出基于实施的政策议。春江镇位于常州市新北区（国家级高新区）内，行政区域171平方公里，2014年户籍人12.7万人，常住人16.2万人春江镇于2003年由圩塘、魏村、百丈，安家4个镇合并而成，镇政府驻圩塘，后迁至百丈其中，魏村早车由魏村和孝都俩个镇合并而来，因此春江镇实际由五个镇合并而来。乡镇撤并为春江镇提供了更大的发展空间，春江镇的经济社会得到迅速发展。春江镇近年来地区生产总值年均增速达17.3%，2014年地区生产总值达282.5亿元，工业总产值达到1054.1亿元，成为新北区首个工业总产值超千亿乡镇。作为传统的“苏南模式”重镇，春江镇的良好的乡镇经济发展态势同时带来了对用地的迫切需求。2012-2015年，春江镇征地总规模分别为1849.3亩、2200.3亩、2092.9亩、1882.4亩，分别占全区的28.1%、24.5%、33.3%、35.8%。同时由于较多的老镇区发展协同也带来了一系列规划和土地管理问题，使原本复杂的“两规”管理矛盾更加突出。图1春江镇区位图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
230022002100200019005050518000170c160002012201320142015征地总规横（宙）一占全区的比重(%)图22012-2015年春江镇征地总规模与占全区比重图数据来源：征地数据来自新北区国土数据库2基于管理的“两规”典型矛盾分析春江镇两规现状与规划用地规模基本一致，但布局差异显著，其中撤并镇镇区的差异是一个主要的方面。春江镇位于城市规划划定的常州市中心城区范围，根据《常州市城市总体规划(2011-2020)》，春江镇城镇设用地规模约为42.3平方公里'。春江镇现行国土规划为《春江镇土地利用总体规划(2006-2020)》，根据2015年规划修改后确定的规模，春江镇允许设区面积约41.8平方公里。频JZLSC图32015年新北区土地利用现状图（城规）图42015年新北区土地利用现状图（土规）但是，春江镇两规的差异用地面积达1600公顷，城市规划纳入规划用地范围但土地利用总体规划未纳入的用地主要分布于春江镇镇区中心和南侧与新桥镇、龙虎塘街道交界处：土地利用总体规划纳入用地范围但城市规划未纳入的用地主要分布于原魏村镇区、原安家镇区以及中心镇区东南处。1为便于两规比对，己将城市规划中道路用地剔除理筑素前阀Z.ZC.ET
图5“两规”用地规划图差异比对总体布局的差异会给土地使用带来诸多问题。例如：原魏村镇镇区内，某企业早年合法获取土地一宗，并已取得土地证，由于经营原因，该企业只开工设了一期厂房。目前，该企业希望开始二期厂房设，但是由于不符合城乡规划，规划部门无法出具用地条件。一期用地二期用地图6原魏村镇区案例示意图3“两规”冲突的原因探究3.1事权结构不同根据《城市规划基本术语标准》(GBT5028098)的定义，城市规划是对一定时期内的城市经济和社会发展、土地利用空间布局以及各项设的综合部署、具体安排和实施管理：城市总体规划是对一定时期内理罚素前网Z.Z心.ET
城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项设的综合部署和实施措施。根据《土地基本术语》(GBT19231-2003)的定义，土地利用规划是对土地的潜力、其他社会经济条件和可供选择的土地利用格局进行系统评定，以选定对实现土地合理利用综合目标最有利的土地利用方案和措施的过程：土地利用总体规划是各级政府为实现土地合理利用的综合目标，对本辖区一定的长时期内全部土地资源的开发、利用、改良和保护进行统筹安排的过程。在实际管理中，城市规划更多是作为城市发展的指引，而土地利用规划更侧重于作为城乡土地管理工具使用。作用不同决定了两种规划的编制重点不同，城市规划在编制过程中更侧重于理想化城市格局的构，近年来新的规划成果除城市空间研究外，愈发重视经济、社会、环境等领域的研究：而土地利用规划更侧重于成果的精度和准确性，近年来通过“一张图”系统构，卫片执法等工作，在规划的实施监察技术方面日趋先进。两规实际作用的不同，是造成两规在撒并镇区层面差异的重要原因。就单位用地产出效益而言，中心城区高于撤并镇镇区，因此，城市规划基于理想化用地格局的构，将有限的用地指标用于中心城区：而国土规划从管理的合法性出发，需要将辙并镇镇区的现状设用地纳入允许设区范围。以春江镇为例，用地规模两规基本一致主要由于春江镇处于中心城区边缘，一般两规在中心城区核心区内，城市规划用地规模大于国土规划，品中小城区边缘两规用地规模基本致，中心城区外用，城市规小于国土规划：而撒典回可笔X,ZG:1NE并镇镇区等用地布局的差异则为必然，两规编制的出发点存在差异。3.2修改机制不同两规修改机制的不同也会造成两规的空间差异。城市规划修编过程长，调整频率低，规划一经批复难以进行修改：国土规划允许年度修改，相较城市规划调整频繁。同时，由于目前两规并无完善的修改协调机制，更增加了两规成果统一的困难。3.2.1城市总体规划修编周期长且难以调整根据《城乡规划法》的要求，城市总体规划只有上级人民政府制定的城乡规划发生变更、行政区划调整、国务院批准重大设工程确需修改规划等情况下方可修改规划。修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，修改后的城市总体规划需按照原审批程序报批。但是，由于城市总体规划编制和报批的周期过长，各地总规报而未批的情况普遍存在，在过往城市总体规划执法不严的情况下，地方可以根据设需要不断修改编制中的城市总体规划，以常州市为例，城市总体规划从2007年开始编制，直至2013年正式获批。理筑素前网ZC.NE1
3.2.2国土规划修改频繁按照《江苏省县乡级土地利用总体规划评估修改技术指南（试行）》规定，土地利用总体规划修改分为原则性修改和一般性修改。规划的原则性修改指通过调整城乡设布局增加县域规划流量指标、禁止设用地区边界调整等涉及规划重要内容的修改和调整，5年内开展1至2次。规划的一般性修改是指除原则性修改之外的土地利用总体规划修改，主要包括基本农田及禁止设区以外的限制设区与允许设区或有条件设区之间用地布局的适度调整，规划重点设项目清单修改、面状重点项目用地布局调整等。原则上县、乡级土地利用总体规划一般性修改每年不超过一次。由于一般性修改的门槛较低，加之城市快速发展过程中规划与实际用地需求不符的情况时有发生，进一步加剧了土地利用总体规划修改的次数。2012年至今《常州市新北区土地利用总体规划(2006-2020)》已调整完善8次，其中涉及春江镇的圈外2调整共有7次，除2015年由于新增流量指标对规划原则性修改外，其余修改均为一般性修改。以2012年9月调整为例，主要是将镇区内一些零散的有条件设区调整为允许设区，涉及调入的地块，多是急于开工设的项目，调出的部分有条件设区则为近期设不需要的，总的增量在圈外乡镇间平衡。表22012年至今常州市新北区土地利用总体规划修改情况一览表编号修改类型修改厨间抗系春江锁调整内容.N正调整范围般性修改2012.9增加允许设区规模，调整允许设区、限制设区空间布局圈外3一般性修改2013.01中心城区设用地规模边界调整，不涉及春江镇中心城区般性修改2013.06缩减允许设区规模，调整允许设区、限制设区、有条件圈外设区空间布局一般性修改2013.09调整允许设区、有条件设区空间布局，内部平衡，允许圈外设区面积不增加般性修改2013.11调整允许设区、有条件设区、限制设区空间布局，内部圈外平衡，允许设区面积不增加般性修改2014.03调整允许设区、有条件设区、限制设区空间布局，内部圈外平衡，允许设区面积不增加7般性修改2014.07调整允许设区、有条件设区、限制设区空间布局，内部圈外平衡，允许设区面积不增加2国土规划中设区市的中心城区内外俗称“圈内”、“圈外”。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
原则性修改2015.05新北区安排规划流量指标1.36万亩，耕地保有量、基木农田面圈外积、设用地总规模不变，增加城乡设用地上图指标，扩大村镇设用地控制区规模。春江镇允许设区增加189.21公顷。3.2.3两规修改缺少协调机制目前，两规除调整步调不一致外，还存在诸多协调困难。一方面，针对两规应进行哪些方面的协调尚无明确的要求，目前城市总体规划在编制过程中会收集土规资料，但往往只限于比对空间布局与基本农田的关系；城市规划对土地利用总体规划编制的作用基本局限于确定路网位置和参考用地整体布局。另一方面，两规的管理和技术人员缺少足够的了解，主要包括城市规划编制体系、土地利用总体规划修改机制、两规的编制内容、编制方法、国土指标管理机制等方面。3.3管理重点不同3.3.1规划重点不同国土管理的重点包括土地用途管制、土地整理、土地复垦、矿产资源管理等方面，这些方面的管理要求国士规划必须玻养筑城市规划方面，虽然在《城乡规划法》颁布后，城乡统筹成为了业内关注的热点问题，但是受限于目前的规划编制和管理技术，城市规划管理的重点仍在城区和制镇镇区，对广大的农村地区难以形成有效的管理。城市总体规划由于内容庞杂，更难以做到面面俱到，规划编制中虽也尝试对农村发展进行规划引导，但往往适得其反，规划成果难以适应实际需求。过往由于城市规划并未进行卫片执法，对于撤并镇镇区、村庄等区域，多采取放任态度，但是在城市规划卫片执法的新形势下，规划中的许多问题集中暴露。3.3.2中心城区定义不同城市规划中的中心城区在城市总体规划编制阶段划定，但是现行法律法规中并未对“中心城区”概念作出明确界定，而仅在《城市规划编制办法》第21条第1款中明确了“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”的要求。中心城区概念缺少界定，如何划定缺少统一标准，但是中心城区的范围在城市总规阶段对于城市人规模的确定十分重要，因此，各城市往往倾向于划大中心城区范围以增加城市人基数。在城市规划中，春江镇被纳入中心城区范围，根据规划管理要求，春江镇不可再行编制镇总体规划。但是在常州市层面，春江镇并非重点区域，被撤并镇区更被忽略。国土资源部《市（地）级土地利用总体规划编制规程》中明确在市级规划编制中，应划定中心城区规划控制范围，加强中心城区土地利用控制。中心城区规划控制范围应包括主城区、相关联的各功能组团和理罚素前网Z.Z心.ET
需要加强士地用途管制的区域，以不打破乡（镇）行政界限为原则。中心城区扩展边界外2000米范围内涉及的乡（镇）一般应纳入中心城区规划控制范围。对于部管城市，中心城区内外俗称“圈内”、“圈外”，其管理方式不同，“圈内”用地的审批、规划调整由国土部统一管理，“圈外”用地的审批、规划调整由国土厅管理。以新北区为例，本轮城市总体规划中划定中心城区包括龙虎塘、三井、河海三个街道以及薛家、新桥镇，而国土管理中，春江镇并不属于中心城区范围。3.4缺乏在空间层面的对话机制3.4.1空间布局相互缺少约束力目前两规在空间层面尚无完善的协调机制，相互之前缺少约束力，因此，两规对于对方在规划中确定的空间布局，往往仅作为参考。对城市规划而言，国土规划中确定的基本农田等禁止设区不可调整，规划设用地不可侵占，除此之外的限制设区、有条件设区均可进行设用地布局。对国土规划而言，城市规划对于用地布局的分析更为完善，但是受限于新增上图规模和现状设用地规模，土地利用总体规划也仅可能参照城市规划将部分近年的重点发展区域纳入允许设区范围。尚票3.4.2国土规划难以体现引是意图在现有的士地用途区中，除村镇设控制区外，国土规划缺少体现规划引导意图的土地用途类型。现状成区内，部分不适宜继续作为设用地使用的区域，某些未来需要限制开发设并逐步搬迁的区域，在规划中只能继续纳入允许设区范围，规划成果难以体现对城市用地的引导意图。例如：某城市现状城镇设用地规模100km2,规划期末城镇设用地.总规模控制为120km2,但是现状用地中有30km2为低效用地和受污染用地。城市规划中可以将低效用地和受污染用地进行腾挪用于重点发展区域，但是国土规划仅能体现新增20km2用地布局。50水新城镇设用地父现状城镇设用地乙?拟更新城镇设用地图7两规用地差异示意图興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.4.3用地适宜性评价两规缺位目前，不论是国土规划或是城乡规划，在各自的规划编制办法中均明确要求包括用地适宜性评价内容，但是两规成果在该方面均有待完善，存在定性描述多，定量分析少：影响因子选取不全面：忽视存量用地适宜性评价等共性问题。同时，环保部门在环评中也存在重视正面保护清单，轻视负面影响清单：重视污染源环评，轻视易受污染地块环评等问题。3.5快速发展阶段的被动选择城市的快速发展加剧了两规矛盾的产生。常州市城市设规模从1990年的62.84平方公里扩展到2012年的744.17平方公里，年均增长规模近31平方公里：GDP从1990年的94.87亿元增长到2014年的4901.87亿元：城镇人从1990年的81.40万人增长到2014年的322.64万人。在快速发展时期，各个城市都迫切希望扩大用地规模，两规在编制时间上的差异、管理方法上的差异恰好提供了这样的空间。同时两规也在各自的规划内部通过可能的技术手段尽可能扩大用地规模。城市规划方面把有限的用地空间留给中心城区，压缩外围乡镇，造成现状用地与规划用地不符的问题：国土规划方面细碎的有条件设区、村控区面积过大等问题，均是城市快速发展阶段的被动选择。4推进面向管理的“两规融合”的政策议总体而言，城乡规划与国土规划均存在其优势，也各自存在一些不足，现阶段，两规应积极协调和相互支撑，在“多规融合”的方向下，充分发挥各自规划的优势，为城市发展更好的服务。4.1全面对接基础数据两规应使用统一的基础数据平台，现阶段，国土部门所掌握的地籍数据最为全面，管理也最为完善，因此，在“两规融合”过程中应积极发挥其底图效应。城市总体规划现状图的绘制，应与国土地籍现状图比对，消除差异用地，以保证规划的有效对接。4.2协调规划编制4.2.1强化近期设规划编制由于城乡总体规划与土地利用总体规划的事权结构不同，因此，这两类规划很难做到在空间布局上完全一致。而城乡规划中的近期设规划和土地利用总体规划中的近期设内容目标相对单一，应承担两规协调的主要功能。同时，近期设规划可与国民经济与社会发展规划更好的对接，也可作为两规卫片执法興尚理筑素前网ZC
的直接依据。4.2.2统一标准中心城区范围的划定，两规应在规划编制阶段协商统一。用地分类标准方面，两规应重点协调道路用地和绿地，国土规划中可考虑将两类用地区别对待并单独下发指标。4.2.3统一编制期限城市总体规划与土地利用总体规划应同步编制，规划期限保持一致。由于城市总体规划在城市发展引导方面承担更重要的职能，可以在城市总规编制中增加远景规划内容。4.2.4凸显“两规”差异和作用城市规划方面，应完善城市总体规划编制方法。一方面，对于城市总体规划包含内容过多、重点不突出的问题，应弱化人规模、用地规模等内容，突出用地空间布局分析等总规核心内容，同时规划成果应覆盖城乡，真正做到城乡统筹。另一方面，对于总规准确性不够的问题，主要应从现状与规划一致、文本与图纸一致两方面进行完善，现状合法设用地若不纳入规划应给出充足理由。国士提划应囊可盛务素埔的线划的内会和将手食体玻国引导意周。奥特加城镇设控制区、绿化专属用地区等概念，并强化有条件设区的作用，避免国土规划只增不减的问题：第二，强化用地适宜性评价内容，充分发挥国土系统在土壤、地质、地籍、测绘等领域的优势。4.3强化“两规”管理对接4.3.1提高规划修改的标准第一，国土规划应减少修改次数，严格执行《江苏省土地利用总体规划管理办法》的要求，即“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行，自批准之日起3年内未经省人民政府同意不得修改”。第二，两规应立同步修改的制度，加强修改过程中的沟通与协调。第三，由于发展的不确定性，城市规划可参照国土规划，立规划定期修改机制，将规划修改进行分类，并明确各类修改的内容和条件。4.3.2完善规划审查机制目前，国士规划审查机制过严，规划调整或用地报批中常出现1平方米的调整内容或错误，而这一量级的误差即使在设阶段尚难以避免，今后在规划审查中可考虑设置一定的误差范围，不超过误差范围视为符合规划。而城市规划的审查机制过松，应加强城市总体规划的入库管理，保证规划成果图文一致、现興尚理筑Z.Z沁
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