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规划实施与管理107.开发强度理性管控思考——以珠海市密度分区研究为例PDF文本
规划设计

开发强度理性管控思考一一以珠海市密度分区研究为例赵婷婷，章征涛，钟鸣摘要：合法性和合理性是开发强度理性管控的基础。本文在分析现存开发强度管控问題的基础上，尝试在技术方面与政策方而提供解决思路。以珠海市密度分区研究为例，结合实践挖掘现有方法的不足，在此基础上运用因子分析、聚类分析等统计方法降低人为因素带来的主观性，为城市密度分区探索新的技术手段，增加开发强度管控合理性：结合珠海市开发强度管理现状，在政策方面进行思考、给出议，确保开发强度管控合法性。尝试探讨适应当前规划编制管理的开发强度管控手段。关键河：密度分区，开发强度，合理性，合法性1.引言随着地资源日益紧缺以及国家新型城镇化要求城市设要绿色、集红高效，近年来针对城市开发强度的探讨再次成为热点。其中，技术上以深圳市密度分区为主导的技术方法得到了广泛运用，其在沟通开发强度的宏观与微观层面取得了一定作用：在政策上，各地也在不断探索管理机制的创新，如济南市以技术标准的形式对为公众提供公共开放空间的容积率奖励或城市开发过程中代拆和代征城市公共用地的容积率补偿等规定。合法性和合理性是开发强度理性管控的基础。实践中笔者发现普遍的密度分区方法仍存在优化改进的地方：运用市场调控弥补开发强度弹性不足的缺点依然存在风险。因此，结合珠海市密度分区研究，笔者希望探索一种创新技术方法以增强技术理性，并结合政策机制方面的相关思考为开发强度管控立合法性。2.现行容积率管控的主要问题2.1局限于控规地块的规划管理机制缺乏宏观考虑城市设过程中，土地市场化运营，实施招、拍、挂，往往针对单独地块，因此与之对应的控规成为规划管理的唯一依据。然而开发强度在城市空间上具有分层特征，本质是城市人在城市空间上的分布结构。容积率作为控规编制的核心指标，将其研究局限于控规编制興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
范围内，忽视了经济社会发展水平对容积率确定的显性影响，以及城市整体空间结构对容积率确定的隐性影响。微观视角下确定的开发强度会出现与宏观规划脱节的尴尬局面。2015年最新修订的珠海市城市总体规划中明确到2020年常住人270万人，通过对已编制控规进行拼合，统一控规与总规的边界，未覆盖控规区域用分区规划代替，计算出常住人为483万人，超出总规170%。因此，缺乏宏观考虑的控规拼图”方式的开发强度管控整体性差，缺乏合理性。2.2管理过程中刚性指标与弹性需求的博弈由于管理部门对法律政策和操作规范等方面风险性的担心，需要一个操作性强、控制目标明确的刚性指标。但地块的刚性指标往往无法应对市场的不确定性。市场的需求多元化，控规给出的经济指标很难完全对应每一个设项目的需要。这种“守株待兔”式的规划，让我们不得不经常地进行调整，否则项目永远也不符合规划，招商引资项目总也落不了地。类似珠海这样的中小城市，无法拥有大城市的竞争优势，很多时候处于市场被动选择的地位，必须为优质地产开发企业提供和一线大城市一样、甚至更高的利润收益才能保证竞争力，直接导致了控规不断调整，容积率常常被要求调高。所以需要在刚性指标与弹性需求的博弈，需求法制與壅挑亭素的开发需求J2.3开发强度控制的相关规划存在矛盾《珠海城市概念性空间发展规划》作为一项法定化规划，对珠海的未来的空间人密度做出了指引，以其人密度落到本次研究范围内的地块中，测算出远景人为520万人。以《珠海市城市总体规划(2001一2020)(2015年修订)》的远景规划图为基础，以平均居住用地进行计算，测算出远景人为481万人。如上文所述，以控制性详细规划为基准，结合分区规划测算出远景容纳483万人。《珠海市开发强度控制指标研究》中制定了珠海市东西区的平均开发强度，以此为基础，计算研究范围内居住地块，测算出全市容纳631万人。因此，通过对相关规划的梳理可以发现，各项规划均涵盖开发强度控制内容，但研究不够深入，科学性不足，导致批次数值冲突无法有效指导城市设。城市缺乏一个由高至低的多级密度空间分区用以塑造城市整体密度等级序列，来增添开发强度管控的合理性。总结以上观点，可以看出合法性和合理性两方面的问题是开发强度理性管控的基础。興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
3.开发强度管控的合理性思考3.1我国密度分区常见思路我国在过去的密度分区规划管理工作中，总体而言存在两种规划思路。第一种为从宏观角度出发，从城市总体结构方面展开思考，即是以具有明显特征的地物（如道路、河流、大型绿地等)作为密度分区的空间地界，密度分区主要反映城市轴线、城市中心区等结构性信息。如上海的密度分区规划以城市环路为界，分为三大地域，即内环线以内、内外环线之间和外环线以外，并将内环线以内和内外环线之间再划分为中心地段和一般地段。这样的密度分区思路在过去的实践操作中具有一些问题，如作为开发强度控制依据的分区制度过于粗略，缺乏对于区位条件（如交通、服务和环境方面的影响因素）的精细考虑（唐子来，2003）。第二种是以深圳经济特区为例的运用微观经济学原理立的密度分区模型。其中基准模型的主要影响因子为立在土地级差地租理论基础上的交通、服务、环境三大因素此种模型构充分考虑了土地价值的体现。此外加入历史文化、风貌保护、生态、城市设计美学等因素进行修正，在一定程度上体现了密度分区的技术理性。但是在实际管控过程中，依然存在一些问题：首先，此种方法的控制对象为总体规划层面的居住及商业地块，一般是在总体规NE划阶段，结合总体密度空制策略研究制定。虽然与宏观层面的规划因素能够较好的衔接，但是往往与微观层面的规划存在出入。尤其是在20年总规期限末，城市中许多用地性质、面积都不同于总规，此时的密度分区基准模型将面临失效：其次，深圳市密度分区基准模型的影响因子选取了交通、服务、环境三大因子，理论假设是临近干路与轨道交通、服务设施较多、距离公园绿地较近的地方，开发强度也就应当越高。此种假设在广义上符合理论，但面临许多地块个案往往不相符合，例如城市边缘高架桥两侧的居住用地虽临近干路但并不拥有良好的交通区位，两个地铁站中间的用地对紧邻轨道线路但使用并不方便。最后，基准模型三大因子根据不同的影响权重，将城市空间划分成为若干基准密度分区。权重的确定基于三个因素对现状开发的影响力基础上结合规划修正，在其他城市的实践中也会运用到专家打分法或德尔菲九份位法，以上方法均避免不了主观因素的判断，降低了密度分区的技术理性。興尚理筑素前网ZC.NE1
3.2珠海市密度分区合理性思考步骤一步骤二步骤三步骤四总量预测模型构密度分配反馈修正多州子采集因子选择及单因子横型构遮密度分区成果相关规环境量化工标测算划总量标准土成分分析推导导向案例借鉴两套成果研究单元规划地块经验到断」概念规划毛容积率划分交通小送密度分微观总体规划参考区区划指标分区基准模图调整控制性详人密位殿类分析翅斯划值慈考型构居住商业服筑务业设山体水松总量施总量分配分配居住用地商业服务业要素修正城市设计设总量设施用地设总量区城特点图1密度分区技术框架资料来源：笔者自绘密度分区模型的技术框架分为四个步骤：步骤一，总量预测。通过现有相关规划有关开发强度的梳理以及世界宜居城市的强度指标结合进行参考定量：步骤二，模型构。对国内现有模型构方法的思考，在因子选择、单元划分、基准模型构方面创新技术运用，增加模型的技术理性步露密度分头探准的推异为士以架的倍签与经验别断为辅，制定居住用地、商业服务业设施用地的开发量分配方案：步骤四，反馈修正。针对珠海城市形象特征与定位特点，运用城市设计、城市更新、生态线规划等因素进行修正，最终得到密度分区成果。论文主要针对模型构环节，就控制单元、影响因子及基准模型构方法进行深入分析，运用技术创新增添理性基础。3.2.1思考一：控制单元的选择通常在研究地理事物的分布和区划中，学者通常采用网格形式，或者采用城市的行政单元（街道、镇、乡层面）作为空间统计单元。但是，网格的规则性较强，会分割本该处于一个单元的居住用地，影响具体的统计：且网格设置的比例也会对结果的产生较大影响：另一方面，采用行政单元，如街道单元，由于其涉及范围过大，并且城市中心的街道和外围街道大小差距较大，比如中心城区街道规模仅为1-2平方公里，而外围街道规模少则5-6平方公里，大则10平方公里左右，在规模上存在明显的差异，对结果影响也较大。此外，采用的行政单元划分还存在较大弊端表现在不适合地形条件复杂的城市，比如，由于街道单元中涵盖了常见的山体和水体，在城市规划中并不作为设用地，这些因素会对结果产生很大影响，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
会模糊其内部居住空间的差异性。在其它城市的密度分区规划中，通常采用的是以总体规划层面地块或者以控制性详细规划层面地块为研究对象。用总体规划层面地块为研究对象（如深圳特区密度分区）正如上文所讲，与微观规划相去甚远导致实操性差。用控规层面地块为研究对象虽解决了宏观规划与微观规划的差异问题，但密度分区直接管控到控规层面地块使得管理刚性过强，地块、指标、性质必须一一对应，如有差异就会缺乏管理依据。此外，珠海市控规目前在市域范围并未全覆盖，且编制时间相差较大，会对密度分区结果产生影响，会造成数据偏失。结合以上分析，本次规划最理想的空间对象是交通小区。城市道路网络交通小区是为了减少交通控制和管理系统的复杂性，提高系统可靠性及系统开发的需要而提出的方案，主要基于交通关联度和交通相似度的解析。交通小区内的交通需求与空间流动具有一定的相似性，交通小区彼此之间具有一定的差异性与独立性。一般情况下交通小区会被城市主要道路(包括快速路、主干路、次干道)及主要河流、山体所划分。以此为研究单元保证了一定年限内边界的固定不变，且与市域范围的宏观规划能够良好衔接，同时在单元内的开发强度制定为单元内地块的弹性开发留有余地。本次研究范围为珠海市域，去除掉特殊发展区域（填海区，壁替篷纸繁彩例均面视为2疙公毛2时个平约面积为1平方公里。图2研究区域和研究单元划分资料来源：笔者自绘3.2.2思考二：影响因子的选择①单因子初选从相关学者的研究以及交叉学科的概念中提取对开发强度产生影响的所有因子，得到37个因子，结合珠海市实际情况，以数据可获性、可通过空间表达对其进行初步筛选，并興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
将显著重复的因子进行合并，最终得到12个因子，作为本次研究的输入变量。表1初选单因子计算方式一览表序可采用的规划表号影响要素征变量计算方法商业中心商业中心可达性引力模型中小学（公立）可教育达性引力模型3医疗综合医院可达性引力模型体育全部体育用地可4达性引力模型5文化文化用地可达性引力模型6城市道路路网密度每平方公里的道路长度/所属单元覆盖面积公共交通公共交通覆盖率=公共交通站点覆盖面积/所属公交站点覆盖率1单元覆盖面积轨道交通轨道站点覆盖率轨道交通覆盖率=轨道站点覆盖面积/所属单元覆盖面积9山水环境公共绿地可达性引力模型10街区尺度平均街区长度每平方公里的平均街区长度居住用地占居住筑密度=（居住用地规模×容积率）/平方11比居住单元密度公里评价士地混合程12用地样性度香农威纳指数.H?S)5)注：引力模型公示为：Vi=10Ki资料来源：笔者自绘Nc=了VCix ex知gxdni=i其中，VCi=第i级中心区作用分K=第i级中心区作用系数NC=地块区位条件分值di=地块到i级中心的距离阝=控制的衰减速率的常数②主因子提取由于珠海市自身特有的发展阶段及地理特征，东部城区与西部城区存在磨刀门水道的切分，由于交通的阻隔，使得与澳门、香港和深圳联系较紧密的东部城区快速发展，而联系较弱的西部城区发展相对滞后。因此无论在交通条件、经济发展、产业结构、公共服务设施分布等方面，东西区都体现出不同的特征。因此结合珠海市实际情况，对东西两区分别进行主因子提取，得到不同的密度分区影响主因子。运用统计分析软件SPSS进行主因子分析，在抽取依据中按照特征值大于1进行抽取，興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
采用最大方差法进行因子旋转，扩大因子的特征表现，得到旋转后的因子荷载矩阵。以西区为例提取累积贡献率大于1的4个主因子，说明这4类因子的特征可以放映输入变量中82.7%的信息量。表2珠海市西部城区密度分区主因子的特征值和方差贡献率起始特征值拾取平方和载入元件总计方差贡献率%累加贡献率%总计方差贡献率%累加贡献率%14.07531.34831.3484.07531.34831.3482.8220.8552.1982.8220.8552.1982.30318.02170.2192.30318.02170.21941.50712.51882.7371.50712.51882.737资料来源：笔者自绘通过分析旋转原件矩阵，可得到主因子与各项单因子的相关性，以此总结出主因子的主要特性。通过下表显示，可以看出珠海市西部城区主因子有四个，具体为：城镇聚集区（包含居住用地占比及用地多样性)、服务因子（体育、教育、医疗）、商业设施和山水可达性：东部城区主因子有三个，具体为：服务因子（体育、教育、医疗、文化）、商业设施以及路网密度。西部城区定位为宜居示范新城，在各项规划中着重对于环境因素的考虑，而东部城区目前设较为饱和，城市发展着重于功能置换与空间升级，道路成为制约发展的主要因素之一。因此主因子分析提取结果与城市现实发展情况相符合表3珠海市东区西区主因子相关性矩阵西区元件东区元件12343体育-0.0050.5720.3040.0890.8260.0520.013教育0.4020.5260.3680.1630.8620.1310.107医疗0.210.6060.0510.080.7780.1380.206文化0.0640.750.148-0.0140.843-0.0530.238山水-0.2040.1370.0680.7530.257-0.6160.163商业0.1270.10.8420.1020.25-0.0450.826路网密度0.760.2990.105-0.2360.4060.6950.097轨道0.2030.0940.78-0.0320.0280.3230.713公交0.2010.714-0.195-0.0660.70.3380.268多样性0.760.1930.1250.0590.250.5340.218居住用地占比0.7170.3350.1150.3390.6030.3680.098街区尺度0.534-0.1260.0150.626-0.146-0.536-0.203资料来源：笔者自绘③因子空间特征（以西区为例）城镇聚集因子主要体现为用地多样性与居住用地占比，从空间上看具有相似性，赋值高理筑素衬网Z沁.ET
区集中在斗门和金湾核心区以及周边镇区附近：服务因子中三项单因子主要为散点分布，在核心区呈现聚集：商业因子依据总体规划中的中心体系分布：山水可达性依据生态控制线规划中山体控制线与水体控制线做引力模型。山水因子作为限制发展区，因此与其它因子多呈现出负相关。居城镇聚集因子多样性用地占比服务因子J商业因子可达性因子图3西区密度分区主因子空间表达资料来源：笔者自绘此种因子选择的方法保障了因子的完整性，基础数据库基本涵盖了目前相关研究中所有对开发强度产生影响的因素。此外，许多因子的存在是彼此相关的，例如多样性较强的单元往往伴随着街区密度较小，城市道路较密集的单元也伴随着轨道交通的临近。因此在主因子选择时需要规避因子信息的重叠，避免部分因子对开发强度的重复作用，降低结果的合理性。最后，通过对因子数据的统计分析可以立对因子之间关系的认知，以便对实际问题进行分析。这样选择出的主因子是立在珠海基础数据分析之上，对珠海城市发展具有针对性的因子，更加具有科学性与合理性。3.2.3思考三：基准模型构方法本次研究中基准模型构采取聚类分析方法，针对每个研究单元内开发强度影响主因子興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
进行类型学集中。采用K-means聚类方法，根据对象距离各簇中心之间的远近进行聚类。即认为两个对象的距离越近，其相似度就越大。根据对聚类结果的判断和对相关聚类数据的分析，最终确定5个聚类。K-means算法是很典型的基于距离的聚类算法，采用距离作为相似性的评价指标，即认为两个对象的距离越近，其相似度就越大。该算法认为簇是由距离靠近的对象组成的，因此把得到紧凑且独立的簇作为最终目标。根据聚类分析，按照5个聚类类型，分别将珠海市东西区交通小区单元分别划分聚类，每个聚类对应不同属性，即不同因子在其中拥有较强差异的贡献率。表4西区聚类中因子贡献情况主因子3西区主因子一：城镇聚集区.60950.22304.310782.83808-.72165西区主因子二：公共服务设施-.343372.15162-,23537-2.79778-.24717完善度西区主因子三：商业设施覆盖-,27826.039561.74147-1.86448,38217度西区主因子四：山水可达性-.73264.13333.455947.73812.35930资料来源：笔者自绘以西部城区聚类情况为例，从图中可以看出，聚类一主要反映了以商业开发为主导的因子贡献，及微观经济学角度分析通露为开发遥度最高区域。从空间生看，该仪域集中在斗门核心区和金湾核心区，属于总体规划中的城市次中心，是西部城区开发设的起步区，是各类设最为密集的区域：聚类二反映了以公共服务为主导的因子贡献，反映了公共服务设施可获性最强，该区域的开发强度处于次高，主要位于城市次中心附近以及设较为成熟的镇中心：聚类三为城镇聚集都较高的区域，表现为规划路网密度较高、居住用地比例较大、街区尺度较小，该区域为一般开发设去，占大部分研究单元：聚类4区仅存在一个单元且特征不明显，将其与聚类5区合并，表现为山水可达性贡献最高的城镇聚集区，此区域距离山体控制线、水体控制线距离较近，作为限制开发区域，成为开发强度最低区。从各区域的主导贡献情况基本可以分析出开发强度的排列。通过聚类分析，使得数据之前的相似度映射在空间上，避免了人为赋值、给权重带来的主管臆断，进一步增添技术理性。图4珠海市密度分区基准模型资料来源：笔者自绘興尚理筑素前阀Z.ZC.ET
4.开发强度管控的合法性思考开发强度的理性管控包含了以密度分区为主的开发强度相关规划的编制技术理性，以及规划管理制度设计上的理性，因此在管理机制方面，笔者做出如下思考。4.1守住市域总量及开发上限在模型制定之初，需要对全市的开发总量做出合理预判，宏观总量和综合承载能力不能失控，在构容积率修正体系时，必须适当考虑修正叠加对基准容积率指标的影响，避免出现累积正向修正因素之后总量的过大，导致超负荷设。此外，地块统计率的核定需要根据综合承载能力设定上限，避免给周边带来负外部效应。4.2给予密度分区足够的法律地位由于密度分区不属于城市规划体系中的重要环节，没有法律效力，因此往往陷入尴尬的境地，规划对全市或者片区的开发强度进行了宏观引导，但是规划审批环节的唯一依据就是控制性详细规划，而控规规划过程中是否参照密度分区规划就很难保证了。因此需要提高密度分区制度的法律地位，同时立一套比较完善的实施架构，使密度分区制度与城市规划技术规范、成果体系紧密结合，明确密度分区制度在城市规划编制、管理、实施各环节的实施机制。如同容积翠在控规中的作用一样，通过制订严格的密度分区实施规则，同样可以将密度分区以及配套的技术规范法定化，只是表达方式和控制手段不同而已。如同成都市容积率管理“通则”控制一样，只要完善制度，并公开化、法定化、规范化，加强权力监管，开发强度管控就可以不仅限于微观层面，关键在于制度设计和法律、法规的完善。4.3立单元内部总量平衡机制规划管理的理性基础要求城市密度的控制必须具有一定的刚性，而市场经济的灵活性又要求规划管理必须具备一定的弹性来适应不断变化的需求，这就要求规划管理必须在“刚性”和“弹性”之间找一个平衡点。在实施开发权转移的基础上，基于街区内部的城市密度平衡机制为城市密度的规划管理在“刚性”和“弹性”之间创造一个平台。首先，将基于交通小区的开发总容量作为强制性控制指标。单个地块城市密度的调整只要满足一定的要求和规则是可以进行的，这增加了管理的弹性，适应了市场的需求：而在交通小区层面开发总容量的严格控制是增加了规划管理的刚性，适应了城市开发总量控制的要求。其次，制定交通小区内部地块密度平衡和调整的规则。如某街区内A地块有调高城市密度的要求，则可向该街区内其它地块（假定为B)开发权所有者（包括政府）协商购买开興尚览Z.Z沁.E]
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